Abonneer Log in

Armoede bestrijden met milieubeleid

World Resources rapport 2005

Samenleving & Politiek, Jaargang 12, 2005, nr. 10 (december), pagina 17 tot 21

De eerste, en misschien ook de belangrijkste millenniumdoelstelling is het halveren van het aantal armen (gedefinieerd als mensen met een inkomen van minder dan 1 dollar per dag) tegen 2015. Hierbij denkt men in de eerste plaats aan de klassieke remedies waarmee armoede op wereldschaal doorgaans te lijf wordt gegaan: handelsovereenkomsten, schuldverlichting, grootschalige ontwikkelingsprojecten, …
De auteurs van het onlangs verschenen rapport World Resources 2005 betwijfelen of we er met dit soort beleid alleen ooit in zullen slagen om de armoede fors te verminderen, laat staan de wereld uit te helpen. Volgens hen is de armoedeproblematiek zodanig nauw verweven met de milieuproblematiek dat de ene niet kan worden opgelost zonder dat ook de andere grondig aangepakt wordt. Meer concreet: een efficiënte en doordachte aanwending van ecosystemen kan in regio’s met grote armoede tot een aanzienlijke stijging van de levensstandaard leiden. Maar dat veronderstelt dan wel dat de armen toegang hebben tot die ecosystemen en nauw betrokken worden bij het beheer ervan.

Milieu-inkomsten

Armoedebestrijding staat al meer dan vijftig jaar op de internationale politieke agenda. Zeggen dat dit zonder resultaat gebleven is zou schromelijk overdreven zijn: het aantal mensen dat het moet stellen met minder dan 1 dollar per dag daalde tussen 1981 en 2001 met ongeveer 400 miljoen, terwijl de wereldbevolking in dezelfde periode met 1,5 miljard toenam. Anderzijds zou het overdreven zijn om van een succes te spreken: het bbp in ontwikkelingslanden daalde van 1981 tot 2001 met 41% en het aantal mensen dat het met iets meer dan 1 dollar, maar nog altijd minder dan 2 dollar per dag moet stellen, nam met 300 miljoen toe tot 2,7 miljard, een kleine 40% van de wereldbevolking.
Armoede is nog steeds overwegend een ruraal verschijnsel: naar schatting 75% van ’s werelds armen leeft op het platteland, en zelfs met de aan de gang zijnde verstedelijking zal dit over twintig jaar waarschijnlijk nog steeds meer dan 60% zijn. De meerderheid van de armen op het platteland leeft van wat het World Resources rapport ‘milieu-inkomsten’ noemt: de opbrengst van ecosystemen, in de vorm van bijvoorbeeld visvangst, jacht of kleinschalige landbouw. Ecosystemen hebben een aantal karakteristieken die hen zeer aantrekkelijk maken als inkomensbron: ze zijn hernieuwbaar, wijd verspreid en ze komen vaak voor in gebieden waar men toegang tot kan hebben zonder eigenaar van het land te moeten zijn. Bovendien kunnen ecosystemen meestal worden uitgebaat zonder grote investeringen of dure uitrusting. Het aantal mensen dat geheel of grotendeels aangewezen is op visgronden, bossen of landbouw bedraagt ongeveer 1,3 miljard. Zo zijn er bijvoorbeeld 150 miljoen landlozen die van veehouderij leven. In de Mekong-delta alleen al leven 40 miljoen mensen van visvangst. En 80 miljoen mensen zijn volledig afhankelijk van wat ze vinden in het bos.
In ontwikkelingslanden worden milieu-inkomsten meestal gegenereerd uit zogenaamde common pool resources: bossen, rivieren, landbouwgrond, … waarop geen exclusieve rechten gelden van bedrijven of individuen en die eigendom zijn van gemeenschappen (staten, dorpen, stammen, coöperatieven, …). In India komt bijna 30% van het inkomen van arme gezinnen uit dergelijke common pool resources.
Ook minder arme gezinnen doen natuurlijk beroep op deze gemeenschappelijke bronnen, en het zal niemand verwonderen dat hierbij een Matheuseffect optreedt: wie bijvoorbeeld veel koeien heeft kan intensiever gebruik maken van openbare weilanden dan wie slechts één koe heeft. Rijkere families onttrekken in absolute termen meer inkomen dan armere families aan gemeenschappelijke ecosystemen, maar armere families zijn voor hun levensvoorziening sterker afhankelijk van deze ecosystemen. Als ecosystemen worden aangetast of minder toegankelijk worden, dan zullen armen meer moeite en tijd moeten besteden aan het vervullen van hun basisbehoeften. Zo zullen ontbossing en watervervuiling ertoe leiden dat grotere afstanden moeten worden afgelegd voor het zoeken van brandhout, waardoor de betrokkenen (meestal vrouwen) minder tijd overhouden voor koken, kinderzorg, hulp in de landbouw enzovoort. In arme gezinnen kan dit gemakkelijk tot een algemene achteruitgang van de levensstandaard en gezondheid leiden. Een voorbeeld: in Malawi, waar meer dan 90% van de huishoudens brandhout als voornaamste energiebron heeft, hebben kinderen uit brandhoutarme gebieden 10-15% minder kans om middelbaar onderwijs te volgen dan kinderen uit brandhoutrijkere gebieden.
Het is duidelijk dat achteruitgang van ecosystemen tot meer armoede kan leiden. Deze vaststelling op zich is al genoeg reden om de bescherming van ecosystemen als een belangrijke factor van het armoedebeleid te beschouwen. Minstens even belangrijk is de vaststelling dat het beheer van ecosystemen, dat tot hiertoe doorgaans enkel gezien werd als een middel om verdere verarming tegen te gaan, ook kan worden ingezet om armoede actief en structureel te bestrijden.

Privatisering en decentralisatie

Een overvloed aan natuurlijke rijkdommen betekent niet noodzakelijk een grote welvaart voor de lokale gemeenschap. Integendeel zelfs: de aanwezigheid van hout, diamant of ertsen leidt vaak tot grootschalige ontginningsactiviteiten die zwaar beschadigde ecosystemen achterlaten en waarvan de baten voor het overgrote deel naar ergens ver weg, of naar een zeer beperkt aantal gezinnen ter plaatse verdwijnen. Dit is niet het gevolg van een of andere natuurwet, maar van specifieke juridische en institutionele omstandigheden die beletten dat ecosystemen en natuurlijke rijkdommen ten goede komen aan de leden van de lokale bevolking die er het meeste behoefte aan hebben. De mogelijkheid voor armen om beroep te doen op ecosystemen als bron van inkomsten hangt sterk af van hoe het beleid en beheer van publieke gronden is georganiseerd.
Wereldwijd is er een tendens naar privatisering van gronden, waardoor de rol van overheden in het landbeheer ingeperkt wordt ten gunste van die van bedrijven en individuen, wat een bedreiging vormt voor het milieu-inkomen van armen. Tegelijkertijd is er ook een trend naar decentralisatie van het beheer van natuurlijke rijkdommen: eigendom en beheer van publieke gronden verschuiven naar het niveau van lokale overheden en gemeenschappen van inheemse volkeren.
In principe zou decentralisatie de beslissingsbevoegdheid dichter bij de bevolking moeten brengen en daardoor moeten leiden tot meer betrokkenheid, meer verantwoordelijkheid en een effectiever bestuur dat meer rekening houdt met de plaatselijke omstandigheden en de reële noden. In de praktijk loopt het vaak anders. Zo waren veel van de decentralisatie-initiatieven in de jaren 70 en 80 van de vorige eeuw vooral ingegeven door budgettaire problemen van centrale overheden. De bevoegdheid over gezondheidszorg, onderwijs en het beheer van wildparken werd vlot doorgeschoven naar het lokale niveau, maar dan wel zonder de middelen om die bevoegdheden ook in de praktijk waar te maken. Als het ging over het overdragen van bevoegdheden die geld konden opbrengen, zoals het innen van belastingen of boetes, dan was de decentraliseringtendens al heel wat minder sterk.
Decentralisering van bevoegdheden over ecosystemen betekent ook niet noodzakelijk dat de armen meer zeggenschap krijgen over deze ecosystemen. Zelfs in veel democratische landen, en er zijn er natuurlijk ook andere, worden grote delen van de bevolking, en zeker sociaal zwakkeren, uitgesloten van deelname aan beslissingsprocessen. Ze kunnen dan wel eens om de zoveel jaar hun stem uitbrengen, maar dat betekent nog niet dat ze ook reëel kunnen participeren door bijvoorbeeld hoorzittingen bij te wonen, officiële documenten in te kijken en zich uit te spreken in milieu- of duurzaamheidseffectrapporteringsprocessen in de planningsfase van projecten die hen op een of andere manier aanbelangen.

De

Access Principles

: theorie en praktijk

Meer dan tien jaar geleden, in 1992, raakten de Verenigde Naties het op de Earth Summit in Rio de Janeiro eens over het zogenaamde Principle 10. Dat principe houdt in dat ieder individu toegang moet hebben tot informatie over het leefmilieu, mogelijkheden moet krijgen om te participeren in besluitvormingsprocessen, en ook in staat moet worden gesteld om zijn milieubelangen juridisch te verdedigen en beleidsbeslissingen aan te vechten.
Deze rechten (samen de Access Principles genoemd) werden nog eens bevestigd op de World Summit on Sustainable Development in 2002, en er werd toen zelfs een zogenaamd Partnership for Principle 10 opgericht, waarin regeringen, middenveldorganisaties en internationale instellingen samenwerken om de implementatie van de Access Principles te bevorderen. Op het terrein is er nog niet zoveel veranderd. Veel landen hebben wel wetten goedgekeurd over openbaarheid van milieu-informatie, maar in de praktijk blijkt die informatie vaak moeilijk te vinden, of is ze onbegrijpelijk voor niet-deskundigen, of is ze al achterhaald tegen de tijd dat ze openbaar wordt gemaakt.
Participatiemogelijkheden in besluitvormingsprocessen - via bijvoorbeeld milieueffectrapporteringen of openbare onderzoeken - zijn de afgelopen decennia sterk toegenomen, maar het gaat daarbij al te vaak over procedures die pas plaatsvinden als de belangrijkste beleidsbeslissingen al genomen zijn. Ook als dat niet het geval is dan wordt de reële impact van de bevolking, en zeker van de zwaksten, dikwijls gehinderd door gebrek aan tijd, middelen of kennis en vaardigheden. Ook de mogelijkheden om beslissingen aan te vechten - als ze al formeel bestaan - blijken in de praktijk problematisch, onder meer door de hoge kosten en door gebrek aan duidelijke informatie over rechten en procedures.
De hindernissen voor het gebruiken van participatiemogelijkheden gelden natuurlijk voor iedereen, arm en rijk, maar de armsten hebben er het meeste nadeel van, omdat ze zich meestal niet de luxe kunnen veroorloven om hun zo al veel te schaarse middelen en tijd te investeren in het overwinnen ervan.

Milieu-inkomsten maximaliseren

Om milieu-inkomsten maximaal te laten bijdragen aan armoedebestrijding moet aan twee voorwaarden worden voldaan. Ten eerste moet het beheer van ecosystemen gericht zijn op het verhogen van de productiviteit ervan (op korte en op lange termijn). Ten tweede moet toegang tot en beheer van ecosystemen zo worden georganiseerd dat de lokale armen er de vruchten van kunnen plukken, maar ook dat het voor hen duidelijk is dat goed ecosysteembeheer in hun voordeel is.
Wat de eerste voorwaarde betreft komt het er vooral op aan om ecosystemen gezond te houden, want in gezonde ecosystemen is de productiviteit maximaal, terwijl degradatie van ecosystemen, zeker op langere termijn, tot een lagere productiviteit leidt. Hiervan bestaan massa’s voorbeelden, zoals blijkt uit de inventaris van het Millennium Ecosystem Assessment, een groots opgezet onderzoeksproject van de Verenigde Naties waarvan de rapporten in maart 2005 werden gepubliceerd (gratis te downloaden op http://www.millenniumassessment.org). Om er één te noemen: de waarde (uitgedrukt in dollar) van de productie van een intact mangrove-ecosysteem in Thailand is ongeveer vijf keer hoger dan de waarde gegenereerd door een garnalenkwekerij in datzelfde gebied.
Wat de tweede voorwaarde betreft moet er in de eerste plaats voor worden gezorgd dat ecosystemen op langere termijn beschikbaar blijven voor armen, en vervolgens moet de beheersbevoegdheid worden overgedragen aan lokale autoriteiten (b.v. dorpsraden, maar ook coöperatieven, gebruikersgroepen enzovoort) die daarvoor de juiste capaciteiten en middelen hebben.
Bij die middelen hoort ook een democratisch functioneren, dat er een garantie voor moet vormen dat er voldoende rekening wordt gehouden met de belangen van gezinnen met lage inkomens. Het zal daarbij niet volstaan om alleen maar participatiemogelijkheden te creëren. Zonder bijkomende inspanningen zal de inbreng van armen altijd worden belemmerd door een achterstelling op het gebied van beschikbare tijd, middelen en kennis. Participatie van armen kan worden bevorderd door bijvoorbeeld het inbouwen van vaste quota per inkomensgroep (en ook gender) in vertegenwoordigende organen, het geven van opleidingen of het gericht bevragen van lage inkomensgezinnen bij beleidsvoorbereidend onderzoek.

Ecosystemen commercialiseren

Het verzekeren van de toegang van armen tot ecosystemen kan bijdragen tot meer bestaanszekerheid en een gevarieerder dieet, maar om de armoede echt te overstijgen en welvarende gemeenschappen te creëren is er meer nodig. Volgens World Resources kan dit enkel door het ontwikkelen van handel. Het succesvol commercialiseren van de opbrengst van ecosystemen markeert dan ook de overgang tussen milieu-inkomen als extra steun voor het levensonderhoud, en milieu-inkomen als middel tot economische ontwikkeling. Om deze overgang te kunnen maken moeten de vaak afgelegen gemeenschappen een afzetmarkt zien te bereiken. Daarvoor zijn transportmiddelen en deskundigheid op het gebied van marketing en handel nodig, maar ook financiële diensten, en dat blijkt in praktijk het grootste struikelblok te zijn. Naar schatting 500 miljoen arme gezinnen hebben geen toegang tot kredietverlening, zodat ze enkel op hun (onbestaand) spaargeld beroep kunnen doen voor het uitbouwen van een economische activiteit. Als ook deze hindernis overwonnen is, dan dreigt een laatste gevaar: een succesvolle economische activiteit op basis van ecosysteemopbrengsten zal de eigenaars in de verleiding brengen om hun winsten te maximaliseren door de productie op te drijven, waardoor het ecosysteem overbelast wordt en ten prooi dreigt te vallen aan degradatie, waardoor op termijn ook de welvaart die men eraan kan ontlenen zal afnemen.

Ecosysteembeheer als milieudienst

Behoud van gezonde ecosystemen is belangrijk voor het levensonderhoud en de economische ontwikkeling van lokale gemeenschappen, maar biedt ook voordelen op veel ruimere schaal. Deze voordelen kunnen in vier groepen worden ingedeeld: regulering van de waterhuishouding (verminderen van erosie en overstromingsrisico, veilig stellen van toevoer van onvervuild water), opslag van koolstofdioxide in bossen (belangrijk om klimaatwijziging tegen te houden), behoud van biodiversiteit en behoud van landschappen. Tot hiertoe werd er altijd van uitgegaan dat de voordelen van het behoud van ecosystemen publieke goederen zijn, en dus gratis, maar het valt te overwegen om degenen die ervan genieten ervoor te laten betalen en degenen die de ecosystemen op duurzame wijze beheren en in stand houden te vergoeden voor hun ‘milieudiensten’. Er zijn al concrete project- experimenten op dit gebied. Zo is er een project in Chiapas (Mexico) waarbij bedrijven CO2-emissierechten kunnen kopen bij boeren die zich engageren om hun landbouwactiviteiten te combineren met het behoud van bomen en wilde planten.

Geen gebrek aan inspiratie

Armoedebestrijding door het stimuleren van op ecosystemen gebaseerde economische activiteiten grijpt vooral in op het lokale niveau, maar kan niet worden gerealiseerd zonder inspanningen van hogere niveaus. Het overdragen van bevoegdheden voor ecosysteembeheer naar lokale gemeenschappen kan bijvoorbeeld alleen gebeuren door nationale overheden, en ook het creëren van de nodige participatiesystemen voor armen zal door deze nationale overheden moeten worden geïnitieerd en vergemakkelijkt. Even belangrijk is dat het economisch beleid op nationaal niveau, dat doorgaans vooral gericht is op grootschalige industrieën, rekening zal moeten gaan houden met kleinschalige, door arme gezinnen beheerde productiestructuren en de specifieke behoeften daarvan, bijvoorbeeld op het gebied van microkrediet. De precieze maatregelen die moeten worden genomen om een op ecosystemen gebaseerde economie te ontwikkelen zullen sterk afhangen van de omstandigheden en de middelen, maar uit de talrijke casestudy’s in World Resources 2005 blijkt in ieder geval dat er nu reeds meer dan genoeg succesvolle projecten gerealiseerd worden om beleidsmakers overal ter wereld te inspireren.

Dirk Van Braeckel
Redactielid en Hoofd van onderzoek bij Stock at Stake - Vigeo Group

Noot
Het World Resources Institute is een in 1982 opgerichte onafhankelijke Amerikaanse denktank en onderzoeksorganisatie op het gebied van milieubeleid.
World Resources is een tweejaarlijkse publicatie van het World Resources Institute. Het pas verschenen World Resources 2005: The Wealth of the Poor: Managing ecoosystems to fight poverty, waarover dit artikel gaat, werd onder meer voorafgegaan door World Resources 2000-2001: People and Ecosystems (een pleidooi voor een milieubeleid op ecosysteemniveau) en door World Resources 2002-2004: Decisions for the Earth, dat het belang beklemtoont van goed bestuur, vrije toegang tot informatie en participatief beleid voor een duurzaam beheer van ecosystemen. De rapporten bevatten telkens ook een afzonderlijk deel met geactualiseerde cijfergegevens per land over milieu, economie en ontwikkeling.
Alle World Resources publicaties zijn gratis te downloaden van de website www.wri.org.
Referentie: World Resources Institute (WRI) in collaboration with United Nations Development Programme, United Nations Environment Programme, and World Bank. 2005. World Resources 2005: The Wealth of the Poor-Managing Ecosystems to Fight Poverty. Washington, DC: WRI. ISBN 1-56973-582-4.

armoede - milieu

Samenleving & Politiek, Jaargang 12, 2005, nr. 10 (december), pagina 17 tot 21