Abonneer Log in

De tienkamp mag niet stilvallen

Samenleving & Politiek, Jaargang 16, 2009, nr. 10 (december), pagina 60 tot 72

De voorbije jaren zette het Vlaamse beleid sterk in op het verhogen van kansen op sociaaleconomisch succes voor allochtonen. Vaak gebeurde dat eerder impliciet dan expliciet, omdat achterstelling van allochtonen gezien werd als onderdeel van een bredere problematiek. Soms was de aanpak wel duidelijk categoraal. Welk denkkader werd daarbij gehanteerd? En hoe moet het verder?

GELIJKE KANSEN OP WERK EN ONDERWIJS IN DE IMMIGRATIESAMENLEVING

‘Allochtoon’ is een niet zo duidelijke categorie, die kan worden gedefinieerd als ‘migranten van de eerste en de tweede generatie afkomstig van buiten de EU’. Sociaaleconomisch succes is een voorwaarde voor maatschappelijke integratie. De vraag wat integratie precies inhoudt en of de samenleving om kan met de culturele diversiteit die samenhangt met immigratie, is daarmee nog niet beantwoord. De culturele dimensie die daarbij aan de orde is, blijft buiten de scoop van deze bijdrage.1

Wat is nodig voor sociaaleconomisch succes? Op de eerste plaats toegang tot fatsoenlijk werk, waar niet alleen een voldoende inkomen maar ook respect van anderen en zelfrespect mee samenhangen. Voor allochtone jongeren impliceert succes veelal opwaartse sociale mobiliteit: ze moeten het ‘verder kunnen brengen’ dan hun ouders. Om sociaaleconomisch succes en opwaartse mobiliteit voor iedereen mogelijk te maken, is nauwe samenwerking tussen de bevoegdheden werk en onderwijs nodig. In 2004 was het een bewuste keuze om deze bevoegdheden in één hand te brengen, om zo in te zetten op gelijke kansen. De achterstelling van allochtonen was daarbij één van de cruciale bekommernissen.
In een samenleving die zowel een immigratiesamenleving als een kennissamenleving is, speelt onderwijs een cruciale rol, omdat het mensen op de sociale ladder plaatst. De dynamiek in onderwijs kan een erg onrechtvaardige samenleving creëren, maar het kan, anderzijds, ook emanciperen. Ook werk is essentieel omdat de achterstelling van allochtonen als groep het resultaat is van een kluwen van vicieuze cirkels op de arbeidsmarkt en het onderwijs, waarbij feitelijke tekorten inzake kwalificaties en competenties die sterk aanwezig zijn in deze groep enerzijds en vooroordelen tegen dezelfde groep anderzijds elkaar voortdurend versterken. Om deze vicieuze cirkels te doorbreken, moet je ze tegelijkertijd op verschillende plaatsen doorbreken, zowel in de arbeidsmarkt als in het onderwijs. Om dat echt goed te doen, is een hecht bondgenootschap nodig tussen arbeidsmarktactoren en onderwijsactoren.

Vijf jaar lang stond de sociaaleconomische achterstelling van allochtonen hoog op onze agenda, echter zonder de illusie dat we quick wins zouden realiseren. De samenleving is maakbaar, maar de maakbaarheid ervan vereist hardnekkigheid en geduld. Wat we vandaag kunnen verbeteren in het kleuteronderwijs, zal bijvoorbeeld ten vroegste effect hebben op onderwijskwalificaties en arbeidsmarktprestaties binnen 12 jaar. Net omdat de keuzes van nu, pas op termijn resultaten opleveren, moeten de keuzes voldoende ambitieus zijn. De vraag waartoe we de lezer met deze bijdrage uitnodigen, is of we hierbij de juiste keuzes hebben gemaakt.

EEN ÈN-ÈN VERHAAL DAT SIMPLISTISCHE VERKLARINGEN UITSLUIT

Uit studies over schoolverlaters die zich inschreven bij de publieke bemiddelingsdienst VDAB blijkt dat 44,7% van de allochtone schoolverlaters een jaar na inschrijving nog werkzoekend was, terwijl dit bij de niet-allochtone schoolverlaters 19,5% was.2 Wat kan dit verschil verklaren? Een eenvoudige denkoefening illustreert dat zowel studiekeuze en studiesucces als allerlei andere remmende factoren - een soort black box waaronder ongetwijfeld weerstand bij aanwervingen tot regelrechte discriminatie - verklaren waarom allochtone schoolverlaters minder hun weg vinden op de arbeidsmarkt. Zo daalt het percentage allochtone schoolverlaters dat na een jaar nog werkzoekend is van 44,7% naar 35%, wanneer we veronderstellen dat de allochtone schoolverlaters dezelfde studiekeuzes zouden gemaakt hebben als de niet-allochtonen, en dat ze evenveel succes zouden gehad hebben in het behalen van diploma’s in deze studierichtingen, maar dat andere remmende factoren buiten studiekeuze en studiesucces niét zouden wegvallen. Het percentage schoolverlaters dat na een jaar nog werkzoekend is, daalt verder van 44,7% naar 27,7%, wanneer we veronderstellen dat het scholingsverschil blijft bestaan, maar dat alle andere remmende factoren wegvallen.

Wanneer we verder inzoomen op het onderwijs, stoten we opnieuw op een complex geheel van factoren die studiekeuze en studiesucces bepalen. De situatie van allochtonen in ons leerplichtonderwijs wordt het best getypeerd aan de hand van de prestaties wiskunde van 15-jarigen.3 In de Vlaamse Gemeenschap bedraagt het gemiddelde op de PISA-wiskundetest 543 punten (tegenover gemiddeld 500 in de OESO), maar er gaapt een kloof tussen autochtone leerlingen (minstens één van de ouders is in België geboren), die gemiddeld 551 punten halen, en andere leerlingen (leerlingen van wie de beide ouders in het buitenland zijn geboren), die zowat 100 punten minder scoren. Allochtone leerlingen combineren vaak een reeks kenmerken die elk een stuk van dit verschil verklaren: gemiddeld komen zij uit lagere sociale klassen, spreken ze thuis niet het Nederlands, gaan ze naar scholen waar veel leerlingen uit de lagere klassen zitten en komen ze disproportioneel in het technisch- en het beroepsonderwijs terecht. Daarmee is aangegeven welke acties ondernomen moeten worden om de onderwijspositie van allochtonen te verbeteren. Taal is cruciaal, net als de zeer grote verschillen tussen aso, tso en bso, en de vraag of de oriëntering in deze onderwijsvormen goed gebeurt. In het hoger onderwijs worden de succeskansen van allochtone jongeren verder belemmerd doordat ze vaak opleidingen volgen in het secundair onderwijs die slecht voorbereiden op het hoger onderwijs, informatie over het hoger onderwijs missen maar ook slecht hanteren, rolmodellen mankeren, enzovoort.4

VICIEUZE CIRKELS VAN ACHTERSTELLING DOORBREKEN

De positie van allochtonen in het onderwijs en op de arbeidsmarkt wordt gekenmerkt door vicieuze cirkels van feitelijke tekorten in kwalificaties en competenties, subjectieve vooroordelen en mislukking, die elkaar voeden. Wanneer afgestudeerde allochtonen het gevoel hebben dat werknemers zich laten leiden door vooroordelen en hen ondanks hun kwalificaties en competenties kansen ontzeggen, wat ongetwijfeld voorkomt, dan ontmoedigt dat de motivatie van andere jonge allochtonen om te studeren. Gebrek aan motivatie draagt er toe bij dat mensen effectief een onderwijsachterstand oplopen. Falen in het onderwijs leidt op zijn beurt tot feitelijke tekorten in competenties, waardoor vooroordelen van werkgevers t.a.v. de groep bevestigd worden en succes op de arbeidsmarkt - ook los van vooroordelen - belemmerd wordt. Hierdoor wordt het gevoelen dat werkgevers ‘nooit’ allochtonen wensen aan te werven en dat er helemaal geen jobs zijn voor allochtonen weer bevestigd. En zo draait de cirkel rond. Geleidelijk dreigt deze situatie ook doorgegeven te worden op volgende generaties. Want een zwakke socio-economische status en lage opleiding van ouders vormt op zijn beurt een handicap voor de kinderen, zowel inzake studiekeuze als studiesucces.
Het beleid was er op gericht om dergelijke vicieuze cirkels op diverse plaatsen tegelijkertijd te doorbreken. Omdat ze elkaar voeden werd zowel ingewerkt op de reële, objectiveerbare oorzaken van achterstand én werden gelijktijdig de subjectieve factoren bestreden, met goede voorbeelden en succesverhalen die valse overtuigingen en vooroordelen ondergraven.

De afgelopen vijf jaar werd de facto zwaar ingezet op kansen voor allochtonen, zeer dikwijls impliciet, maar ook expliciet. Zo zijn we zeer zuinig geweest met categorale maatregelen, d.w.z. centrale overheidsmaatregelen waarmee we voor allochtonen specifieke andere voorwaarden creëren in scholen, hogescholen of universiteiten of op de arbeidsmarkt. In het activeringsbeleid t.a.v. werkzoekenden (de zgn. ‘sluitende aanpak’) worden mensen anders benaderd op basis van verschillen in kwalificaties en werkloosheidsduur, en recent is ook de intentie geformuleerd om mensen anders te benaderen in functie van taalkennis, maar ze worden niet anders benaderd omdat ze allochtoon of autochtoon zijn. In de financierings- en omkaderingssystemen die we invoerden voor het onderwijs wordt rekening gehouden met de sociaaleconomische achtergrond en de thuistaal, maar wordt ‘allochtoon’ als zodanig niet als een parameter gebruikt. Deze keuze voor een (impliciete) niet-categorale aanpak hangt samen met de overtuiging dat de belangrijkste objectieve factoren die achterstelling van allochtonen bepalen - kwalificaties, competenties, taal… -, objectieve factoren zijn die an sich ook achterstelling van autochtonen bepalen. Een uitzondering op dat principe vormt het relatief recente ‘inwerkingsbeleid’, dat samenhangt met het inburgeringsbeleid, en wel categoraal gedefinieerd is: het richt zich met rechten en plichten op nieuwkomers .

Wel werd aan arbeidsmarktactoren gevraagd om op een voluntaristische wijze disproportionele aandacht te besteden aan risicogroepen op de arbeidsmarkt, waaronder allochtonen, echter zonder individuele allochtonen daarbij anders te behandelen dan individuele autochtonen. Via beheersovereenkomsten, met publieke actoren zoals VDAB en Syntra, en via convenanten met private actoren - met name bedrijfssectoren - wordt bijvoorbeeld gevraagd dat allochtonen relatief nog méér aanwezig zijn in de gevoerde acties dan in de doelgroep van werklozen. We hebben in toenemende mate de methode van ‘positieve actie’ ingebouwd in het Vlaamse arbeidsmarktbeleid, niet door ‘anders te benaderen’ maar wel door ‘méér te benaderen’.
Anderzijds heeft het beleid wel zeer expliciet categoraal ingegrepen op het terrein van sensibilisering en aanmoediging. Verder leggen we uit dat we daarmee zeer geleidelijk - en nog voorzichtig - de weg inslaan van ‘impulsbeleid’ naar veralgemeende ‘soft law’ inzake evenredige arbeidsdeelname van risicogroepen. Daarnaast is er ook ‘hard law’ ontstaan ter ondersteuning van gelijke inschrijvingsrechten in scholen enerzijds, en bestrijding van discriminatie op de arbeidsmarkt anderzijds. Onze overtuiging was dat discriminatie, wanneer ze vastgesteld wordt, effectief beteugeld moet worden, en dat is sinds kort eindelijk ook aan het gebeuren.

In het beleidsdiscours hebben we uitdrukkelijk twee valkuilen proberen te vermijden: enerzijds het ‘victimiseren’ (de allochtoon steeds presenteren als ‘het slachtoffer van’); anderzijds het ‘culpabiliseren’ (als tekorten in kwalificaties en competenties sterk aanwezig zijn, dan ligt dat louter aan de allochtonen zelf). Gelijke kansen veronderstellen een cultuur van aspiratie èn ondersteuning, van eigen verantwoordelijkheid en solidariteit.

EEN TIENKAMP VOOR GELIJKE KANSEN IN HET ONDERWIJS

Met het decreet op gelijke onderwijskansen van Minister Vanderpoorten (2002) werd een eerste belangrijke stap gezet. Met name in basisscholen werd extra personeel voorzien in functie van de aanwezigheid van leerlingen met een zwakke sociaaleconomische thuissituatie (nog versterkt bij een andere thuistaal). Tegelijkertijd verkregen ouders een recht op inschrijving in elke school en werden inschrijvingsprocedures geformaliseerd. Dit nieuwe inschrijvingsbeleid was gekleurd door een eerder liberaal geloof van goed geïnformeerde individuele onderwijsconsumenten. In 2004 hebben we het inschrijvingsbeleid bijgestuurd, met de bedoeling meer ruimte te scheppen voor invulling door lokaal overleg en meer mogelijkheden voor scholen om zelf op een actieve manier voorrang te geven aan kansarme respectievelijk kansrijke groepen, met het oog op meer sociale diversiteit binnen de schoolmuren. Maar hoe dan ook blijft een universeel inschrijvingsrecht een eerder formele stap, die geen reële gelijkheid van onderwijskansen garandeert.

Vanaf 2004 werd het hele onderwijsbeleid in het teken gesteld van gelijke kansen. Het hoger onderwijs werd opgeroepen om te mobiliseren voor een ‘tweede democratiseringsgolf’, waarbij uitdrukkelijk vooropgesteld werd dat reservoirs van talent - zoals in de allochtone gemeenschap - moesten worden gemobiliseerd. Deze oproep maakte deel uit van wat later de ‘tienkamp voor gelijke onderwijskansen’ werd.

De hele onderwijsfinanciering richten op gelijke kansen

De eerste proef van de tienkamp draaide rond financiering. Voortaan spelen vier leerlingenkenmerken een rol bij de verdeling van de werkingsmiddelen over scholen: (1) het opleidingsniveau van de moeder, (2) de thuistaal, (3) het gezinsinkomen en (4) de buurt waarin de leerling woont. Die parameters hebben een substantieel effect op de financiering en subsidiëring van de scholen. Het gaat om belangrijke bedragen. Bijvoorbeeld, per leerling waarvan de thuistaal niet het Nederlands is, krijgt een basisschool 188,29€ extra werkingsmiddelen. In een vrije basisschool, waar dus geen extra financiering is voor de levensbeschouwelijke keuze noch voor het aanbieden van neutraal onderwijs, ontvangt men voor een leerling die voor geen van de vier indicatoren aantikt 656,37€ werkingsmiddelen. Dezelfde school krijgt voor een leerling die aantikt op de vier kenmerken 1177,49€ werkingsmiddelen. De verhoging van de werkingsmiddelen ging gepaard met het invoeren van kostenbeperkende maatregelen in het basisonderwijs, om te vermijden dat sommige basisscholen in de toekomst zouden mikken op meer gegoede ouders door met een ‘duurder’ profiel uit te pakken dan andere scholen. In de nieuwe financiering voor het hoger onderwijs worden instellingen beloond die méér dan anderen bijdragen tot opwaartse sociale mobiliteit, d.w.z. die meer dan anderen beursstudenten aantrekken en met succes kwalificeren.

Centen zijn slechts een randvoorwaarde

Budgetten zijn echter slechts een randvoorwaarde om gelijke onderwijskansen te realiseren. Wat telt is de aanpak in de klas, de school of de universiteit. Kansen op middelmatig onderwijs zijn ook geen recept voor gelijke kansen, zo herhaalden we vaak. De overige proeven van de onderwijstienkamp draaien allemaal daarrond. Eén van de proeven verwees naar de noodzaak om resultaatgerichter te werken in het onderwijs, met name ook inzake gelijke kansen. Een andere proef had te maken met het kleuteronderwijs. Omdat er aanwijzingen zijn dat ouders met een lager inkomen en moeders met een andere dan de Belgische nationaliteit of een andere taal dan het Nederlands hun kinderen minder laten participeren aan het kleuteronderwijs, was dit een belangrijk actiepunt. Samen met de lokale actoren en met de verantwoordelijken voor kinderwelzijn (de regionale verpleegkundigen van Kind en Gezin) werden acties opgezet om ouders die hun kind niet naar de kleuterschool sturen individueel te overtuigen dat wel te doen. En vanaf 1 september 2010 zullen alle kinderen één jaar Nederlandstalige kleuterschool moeten hebben gevolgd vooraleer ze zich kunnen inschrijven in een Nederlandstalige basisschool.

Omdat de meest kwetsbare gezinnen vaak niet erg betrokken zijn bij de school, willen we via een engagementsverklaring alle ouders meer betrekken bij de school. Vanaf schooljaar 2010-2011 zal elk schoolreglement een engagementsverklaring bevatten. Het gaat om wederzijdse afspraken tussen school en ouders. De stipte aanwezigheid van leerlingen en meewerken aan het spijbelbeleid is daar één thema van. Verder gaat het om een engagement om deel te nemen aan het oudercontact, om leerlingen te laten deelnemen aan individuele begeleiding (zoals huiswerkbegeleiding en individuele remediëring), en om leerlingen aan te moedigen om Nederlands te leren. Dit decreet voorziet geen harde sancties of procedures: het gaat om een signaal, om soft law.

Twee van de tien proeven draaien rond taal. Een heel arsenaal aan maatregelen werd in de steigers gezet om het taalniveau van kinderen beter te toetsen zowel op het niveau van de daarin geïnteresseerde scholen als voor heel Vlaanderen, om de doelstellingen van het taalonderwijs te verduidelijken, om scholen aan te zetten om een samenhangend eigen taalbeleid te ontwikkelen, om doelgerichter te inspecteren rond dat thema, om de talige competenties van nieuwe leerkrachten te verhogen. De taaluitdaging is in Vlaanderen nog complexer dan elders omdat het Standaardnederlands - de schooltaal - voor vele kinderen uitsluitend aanwezig is in de klas. Sowieso is het Nederlands een taal die in cultuur en media vaak verdrongen wordt door andere talen, maar bovendien worden in Vlaanderen buiten de school dialecten en ‘tussentaal’ gesproken. Dit gegeven wordt in Brussel en de rand rond Brussel, nog bijkomend gecompliceerd door het feit dat de omgeving er in hoge mate verfranst is. Kortom, voor zeer veel kinderen is de school een eerste en geïsoleerd taalbad in Standaardnederlands.

Hoe moeilijk dit ook is, er is geen andere optie dan kinderen tot een hoog niveau van beheersing van het Standaardnederlands te brengen; zoniet is doorstroming naar hoger onderwijs uitgesloten. Een compromisloze benadering van de eis om goed Standaardnederlands te leren mag vanzelfsprekend niet gekoppeld zijn aan een negatieve houding tegenover andere thuistalen, en moet maximaal sporen met het streven naar meertaligheid. Pleidooien voor meertalig immersieonderwijs - waarbij leerlingen niet alleen een taalbad krijgen in het Nederlands maar ook in andere talen - geven tot op heden m.i. echter geen antwoord op de vraag hoe men kinderen met een zwakke sociaal-culturele achtergrond met succes meertalig maakt, als het Nederlands voor hen in vele betekenissen reeds een ‘vreemde taal’ is. Als pleidooien voor meertalig immersieonderwijs in de praktijk leiden tot taalrelativisme - waarbij de eis om goed Standaardnederlands te leren spreken, begrijpen en schrijven verzwakt - is dat een bijzonder slechte zaak voor gelijke kansen.

Nog een andere proef draaide rond studiekeuze, een onderwerp waar het onderwijsbeleid mee worstelt. En weer een andere proef van de tienkamp verwees naar de noodzaak om de onderwijsladder als ladder beter uit te bouwen. Alhoewel we inzetten op een tweede democratiseringsgolf in het hoger onderwijs, mag de roep van het beleid niet zijn ‘iederéén moet een master of een bachelor behalen’. Precies daarom werd het secundair-na-secundair en het hoger beroepsonderwijs ingevoerd. Deze onderwijsniveaus laten toe dat jongeren die willen verder studeren na het secundair onderwijs, maar niet de ambitie of de vaardigheden hebben om naar het hoger onderwijs te gaan, toch verder kunnen studeren.

GELIJKE KANSEN OP DE ARBEIDSMARKT

Activering op maat: het ‘getrapte model’ en de intensivering ervan

Systematische activering van werkzoekenden is in Vlaanderen relatief nieuw: pas sinds 2004 is de omslag gemaakt naar een beleid waarbij alle werkzoekenden gecontacteerd en zo nodig begeleid worden, met het oog op voorkoming van langdurige werkloosheid, en met een vraag naar inspanning in ruil voor de geboden hulp. Deze activering gebeurt op basis van een zgn. ‘getrapt model’, dat er op neer komt dat de preventieve contactname en begeleiding sneller intens wordt voor werkzoekenden met een relatief lagere scholing dan voor anderen. Hoe verder de activerende aanpak van werkzoekenden vorderde, hoe meer we ons bewust werden van het belang van een gedifferentieerde aanpak. Een eerste voorbeeld hiervan was het opzetten van een pilootproject met jonge, laaggeschoolde werklozen in dertien steden en gemeenten die gekenmerkt werden door hardnekkige jeugdwerkloosheid. Alhoewel dit pilootproject niet specifiek op allochtonen gericht was, bestond de doelgroep voor een zeer groot deel uit allochtone jongeren. Met een algemene aanpak, die zich niet expliciet op deze allochtone jongeren richtte, daalde in sommige gemeenten de werkloosheid onder allochtone laaggeschoolde jongeren met meer dan de helft in de loop van de acties. In 2008 werd deze kordate aanpak verruimd over heel Vlaanderen. De conjunctuuromslag in de tweede helft van 2008 heeft de positieve effecten van deze geïntensiveerde activering onderbroken. Het zijn immers die jongeren die in tijden van crisis de eerste slachtoffers zijn. De werkloosheid onder allochtone jongeren van Maghrebijnse en Turkse afkomst steeg nagenoeg even sterk als onder jongeren van Belgische afkomst.

We haalden reeds eerder aan dat de VDAB gehouden is aan ‘positieve actie’, d.w.z. in de individuele trajectwerking moeten allochtonen 40% méér vertegenwoordigd zijn dan in de werkloosheid.

Taalachterstand van nieuwkomers aanpakken via ‘inwerking’

In 2003 werd een ‘Vlaams inburgeringsbeleid’ opgestart, dat in 2006 verplicht werd voor vrijwel alle nieuwkomers die zich permanent in Vlaanderen willen vestigen. Het zoeken naar werk vormt een belangrijk aspect van inburgering. Werkzoekende nieuw- en oudkomers krijgen een zgn. secundair inburgeringstraject aangeboden, d.w.z. een specifiek traject naar werk, die op zichzelf relatief succesvol lijken. De publieke bemiddelingsdienst, VDAB, zorgt daarbij voor eigen, vooral functiegerichte en specifieke taalondersteuning. Alhoewel er momenteel nog geen resultaten bekend zijn van de evaluatie van het inburgeringsbeleid sinds 2006, lijkt het globale effect van dit beleid over de periode 2003-2009 nog zeer beperkt. Zo is het aantal anderstaligen dat een verplicht traject volgt vrij beperkt. Zij die een verplicht inburgeringstraject volgen, blijven toch vaak opgesloten binnen een eigen gemeenschap. Nederlands wordt niet of weinig in de praktijk gebruikt en wordt dus niet geoefend.

Een competentieagenda

In 2007 werd de zgn. Competentieagenda goedgekeurd door de regering en de sociale partners, en vervolgens onderschreven door de onderwijsverstrekkers. Verworven competenties erkennen op de arbeidsmarkt is één van de speerpunten uit deze agenda. Dat gebeurt o.m. via het zgn. ervaringsbewijs. Ervaringsbewijzen zijn nog niet breed verspreid, maar de deelname van allochtonen is relatief belangrijk. Zeker in het licht van de regularisatiegolf die de komende maanden zal plaatsvinden als gevolg van het federale regularisatieakkoord is het erkennen van elders verworven competenties belangrijk. Naast het verder inzetten op ervaringsbewijzen (bijvoorbeeld ook voor functies en beroepen binnen de Vlaamse en lokale overheid) is het voor allochtonen tevens van belang dat ook de compententies opgedaan in het buitenland of een buitenlands scholing wordt gevaloriseerd via snellere erkenningsprocedures en verkorte leertrajcten.

‘Diplomafetisjisme bestrijden’ kan tegenstrijdig lijken met de klemtoon die we leggen op het behalen van formele kwalificaties via onderwijs, maar is het niet. De Vlaamse Competentieagenda zou overigens een bredere beweging op gang moeten brengen, waarbij zoveel mogelijk mensen ontwikkelingskansen kunnen krijgen op basis van hun individuele competenties, zowel in bedrijven als via de publieke arbeidsmarktactoren. Dat is wat Fons Leroy in een bijdrage schrijft5, nl. dat het activeringsbeleid vertaald moet worden naar een ‘maatpak’ voor iedereen, waarbij men vertrekt van en verder werkt op de aanwezige of te ontginnen competenties van elk individu en niet meer vanuit diens groepskenmerk. Dat is met name voor wat ons in deze bijdrage bezig houdt, kansen scheppen voor allochtonen, een belangrijke uitdaging.

SUCCESERVARINGEN TOT STAND BRENGEN

In Vlaanderen is sedert 1998 een zgn. impulsbeleid op gang gebracht van ‘evenredige arbeidsdeelname’, waarbij bedrijven en instellingen aangezet worden om goede praktijken te ontwikkelen inzake diversiteit. Het uithangbord van dit impulsbeleid zijn de diversiteitsplannen, waarmee bedrijven, organisaties en lokale besturen financieel gestimuleerd worden om te werken aan een strategisch personeels- en organisatiebeleid dat het potentieel aan diversiteit op de arbeidsmarkt en binnen het bedrijf optimaal benut. De plannen focussen in belangrijke mate op de instroom van prioritaire kansengroepen, maar dit altijd in samenhang met aandacht voor de doorstroom, opleiding en retentie van deze kansengroepen. De diversiteitplannen bereiken nu ongeveer 10% van het totaal aantal bedrijven en organisaties met meer dan 10 werknemers, goed voor meer dan 10% van de werkgelegenheid.

Een sterke versie van dit impulsbeleid vormt het project Jobkanaal van de werkgeversorganisaties. Het creëert een bijkomend vacaturekanaal dat streeft naar 5000 plaatsingen op jaarbasis van werkzoekenden uit de kansengroepen (allochtoon, 50+ of persoon met arbeidshandicap). Jobkanaal was een gevoelig project, omdat de methodiek toelaat dat een vacature - indien de werkgever het daarmee eens is - gedurende een korte periode eerst exclusief wordt aangeboden aan mensen uit de kansengroepen. In 2007 en 2008, jaren van hoogconjunctuur, werden gemiddeld 3687 mensen geplaatst, waarvan 58% allochtonen. De gegevens van het eerste semester van 2009 tonen een forse terugval van het aantal jobkanaalvacatures en plaatsingen.

De overheid heeft vanzelfsprekend een voorbeeldfunctie. Het is van belang dat een aantal bestaande wettelijke barrières worden weggewerkt, zodat allochtonen een ruimere toegang kunnen hebben tot jobs bij de overheid. Hierbij denken we onder andere aan de beperkingen die bestaan om mensen met een ervaringsbewijs toegang te verlenen tot de selectieproeven voor functies bij de overheid (diplomavereisten). In het nieuwe Regeerakkoord werd afgesproken dat de Vlaamse Overheid haar voorbeeldfunctie versterkt, onder meer door doelstellingen over evenredige arbeidsdeelname in de beheersovereenkomsten en jaardoelstellingen van de leidend ambtenaar op te nemen.

Dit impulsbeleid moet evolueren van een vrijwillig engagement van voortrekkers naar een vorm van soft law, d.w.z. een richtsnoer met een brede impact op het gehele bedrijfsleven en de hele overheidssector. De sectorconvenanten waarmee de Vlaamse overheid werkt, kunnen daarin een rol spelen. De huidige praktijk waarbij sectoren doelstellingen m.b.t het aantal te realiseren diversiteitsplannen naar voren schuiven en waarbij alle relevante acties uit de sectorconvenanten (zoals opleiding voor werknemers en werkzoekenden) stelselmatig onderworpen worden aan een diversiteitstoets raakt, weliswaar aarzelend, steeds meer ingeburgerd. Zo kan een cascade ontstaan van ‘zachte druk’ vanuit de sectoren en ‘goede voorbeelden’ in bedrijven, waardoor diversiteit op de werkvloer uiteindelijk de regel wordt, en gebrek aan diversiteit de uitzondering, weliswaar zonder harde sanctie daarop. Om dit effect te bereiken moeten sectorconvenanten stelselmatige sterke diversiteitsclausules bevatten en daarop ook afgerekend worden. Er zijn nog andere wegen naar soft law. In het afsprakenkader voor de volgende drie jaar van beleid inzake evenredige arbeidsdeelname hebben vakbonden en werkgevers zich geëngageerd om hun leden te stimuleren om het thema diversiteit te bespreken op de ondernemingsraden. Ook wordt in het regeerakkoord voorgesteld dat organisaties die aanzienlijke subsidies ontvangen of omvangrijke Vlaamse overheidsopdrachten uitvoeren, een diversiteitsbeleid moeten ontwikkelen.

DISCRIMINATIE BESTRAFFEN

Zowel op het federale als op Vlaamse niveau bestaat er sinds enkele jaren een wettelijk kader dat de beteugeling van discriminatie (inzake nationaliteit, zogenaamd ras, huidskleur, afstamming, land van afkomst of etnische origine) mogelijk maakt. De grote uitdaging bestond erin om te bewijzen dat men via dit kader ook effectief tot sanctionering zou overgaan. Recent zijn daarvan belangrijke voorbeelden geleverd. Twee uitzendkantoren werden verplicht hun praktijk bij te sturen, met als dreiging het intrekken van hun erkenning. Twee bedrijven werden door de arbeidsrechtbank veroordeeld wegens discriminiatie.
Dat er een gedegen antidiscriminatiewetgeving bestaat is essentieel, maar slachtoffers van een ongelijke behandeling moeten ook gehoor krijgen en hun klachten kwijt kunnen. Van-daar dat een meldpunt arbeidsgerelateerde discriminatie werd opgericht, waarbij men een melding of klacht kan indienen. Daarnaast worden laagdrempelige meldpunten discriminatie voorzien in de belangrijkste steden.

RESULTATEN

Kunnen we vandaag resultaten voorleggen? Inzake onderwijs is het ongetwijfeld te vroeg om brede resultaten te zien, vermits het beleid daar een zeer lange ingroeitijd nodig heeft. Inzake arbeidsmarkt geldt dit argument minder. Het antwoord op de vraag hoe de positie van allochtonen op de Vlaamse arbeidsmarkt geëvolueerd is, hangt af van de definitie van de uitdaging en de definitie van de doelgroep ‘allochtoon’. Het verhogen van de werkzaamheidsgraad is, als uitdaging, niet hetzelfde als het verminderen van de werkloosheid. De interpretatiemoeilijkheid wordt vergroot door statistische problemen.

De afgelopen 10 jaar is de werkzaamheid van mensen met een nationaliteit buiten de EU structureel verbeterd in Vlaanderen. Hun participatie aan arbeid neemt sterk toe en de kloof met de algemene werkzaamheidsgraad wordt kleiner. De ondergrens van de doelstellingen uit het pact van Vilvoorde (een jaarlijkse toename van 2000 werkenden), met een jaarlijkse toename van 2400 werkende niet-EU-burgers, werd behaald. We beschikken echter niet over gegevens m.b.t. de werkzaamheid van mensen van buitenlandse afkomst, maar met Belgische of EU-nationaliteit. In België is de voorbije 10 jaar een beleid gevoerd dat nationaliteitsverwerving aanzienlijk vergemakkelijkte, waarbij zeer veel mensen van buitenlandse afkomst de nationaliteit verworven hebben. Dit maakt interpretatie moeilijk.

Inzake werkloosheid beschikken we wel over partiële gegevens gebaseerd op afkomst, met name voor mensen afkomstig uit de Maghreb en Turkije. Die cijfers hebben de voorbije jaren een aantal positieve evoluties laten zien, successen dus, zij het dat deze beperkt zijn en niet structureel lijken. Kort samengevat, kan worden gesteld dat de allochtone jeugdwerkloosheid iets gunstiger geëvolueerd is dan de gemiddelde jeugdwerkloosheid (wat gezien de groeiende populatie van allochtone jongeren die werkloos zouden kunnen worden, zeker een succes is), terwijl de globale allochtone werkloosheid iets minder gunstig geëvolueerd is dan de gemiddelde globale werkloosheid. De conjunctuurbeweging speelt echter een duidelijke rol: in de mate dat allochtonen méér tewerkgesteld zijn in de industrie en in precaire contracten, zijn zij ook het meest getroffen door de recessie.

UITDAGINGEN

Zoals Fons Leroy in zijn bijdrage opmerkt6, is remediëren via arbeidsmarktbeleid per definitie vooral curatief en dus minder efficiënt in vergelijking met wat onderwijs preventief kan betekenen. Het doorbreken van vicieuze cirkels van achterstelling, zeker wanneer onderwijsachterstand daarin zo belangrijk is, is een werk van lange adem. Het is dus - voorlopig - geen schande te moeten vaststellen: ‘the jury is still out’. We zien een reeks van doelstellingen - twee keer vier, om precies te zijn - waaraan nu hard moet worden verder gewerkt.

De samenhang die tot stand gebracht is tussen de domeinen ‘onderwijs’ en ‘werk’ moet, nu deze domeinen terug in verschillende ministeriële handen zitten, maximaal geconsolideerd worden. Het arbeidsmarktbeleid zelf moet blijven investeren in een breed gamma van maatregelen voor risicogroepen op de arbeidsmarkt, met actieve steun door en responsabilisering van werkgeversorganisaties, ook wanneer de werkloosheid stijgt en het argument ‘war for talent’ schijnbaar even aan kracht verliest. Ten tweede, moeten competentiegerichte benaderingen overal ingang krijgen. Dat is urgent met het oog op de integratie van de recente en geplande regularisaties. Maar er is ook een bredere uitdaging: alhoewel de concrete instrumenten waarmee het beleid objectieve factoren van achterstelling van allochtonen op de arbeidsmarkt aanpakt niet categoraal zijn, kijken consulenten misschien toch te veel met een categorale bril naar ‘de allochtoon’, waarbij kansen en tekorten inzake individuele competenties uit het oog verloren worden. Ten derde, moet het impulsbeleid, gebaseerd op voortrekkers, uitgebouwd worden naar algemeen geldende soft law die alle ondernemingen en organisaties vat. Ten vierde, moet hard law - wetgeving waar sancties aan verbonden zijn - echt ervaren worden als hard law.

Hoe dan ook impliceert de demografische dynamiek, die samenhangt met recente en minder recente immigratie, dat Vlaanderen bijkomend zal moeten investeren in onderwijs: met name in de steden is een babyboom op gang gekomen die in hoge mate gekleurd is. Dit is beloftevol, wat de dynamiek van onze samenleving betreft, maar vraagt anticiperend onderwijsbeleid. ‘Méér van hetzelfde’ zal echter niet volstaan. Over de hele lijn van het onderwijsbeleid zal er moeten over gewaakt worden dat de financiële incentives die ontstaan zijn in het kader van de nieuwe financieringssystemen effectief leiden tot een gelijke kansenbeleid op het terrein, zoals omschreven in de diverse proeven van de tienkamp.
Vier uitdagingen komen daarbij in het bijzonder naar voor. Ten eerste, de versterking van het beleid rond kleuters, wat onder meer een versterking van de omkadering en synergie met een versterkt beleid inzake kinderopvang veronderstelt. Ten tweede, het niet meer tolereren van taalarmoede op het einde van het basisonderwijs. Dit veronderstelt enerzijds dat de vraag of scholen met hun leerlingen op het einde van het basisonderwijs over de noodzakelijke taallat geraken, systematischer en dwingender opgevolgd moet worden, en anderzijds dat scholen meer mogelijkheden krijgen om te investeren in taalbeleid, ook in de praktische betekenis van extra mogelijkheden om taalachterstand aan te pakken na de schooluren of op woensdagnamiddag. Ten derde, is er de hervorming van het secundair onderwijs, die moet toelaten dat recht gedaan wordt aan het talent waarover allochtone jongeren beschikken, of dat nu eerder technologisch, praktisch of theoretisch is. Ten vierde, moet de onderwijsladder effectief aangevuld worden met een volwaardige tussenstap tussen secundair en hoger onderwijs.

Dit meersporige beleid heeft een krachtige motor nodig, die mee aangedreven wordt door de stakeholders: niet alleen onderwijsinstellingen, werkgevers en vakbonden, maar ook de allochtone gemeenschap zelf. Misschien ligt daarin de belangrijkste uitdaging: hoe ontstaat een gedeelde verantwoordelijkheid en aspiratie bij iederéén die betrokken is? Daarmee raken we terug het bredere verband aan, waarbij ook de culturele dimensie van het samenleven, die in deze bijdrage buiten beschouwing bleef, aan de orde is: hoe creëren we de gedeelde ambitie om van diversiteit in onze samenleving een werkelijk succes te maken?

Frank Vandenbroucke
Vlaams volksvertegenwoordiger sp.a

Dirk Malfait
Medewerker Frank Vandenbroucke

Noten
1/ Dit is de Nederlandstalige versie van ‘Real Equality of Opportunity in Work and Education in the Immigration Society: the Challenge of a Decathlon’, gepubliceerd in het jaarboek 2009 van de Stichting Gerrit Kreveld en Samenleving en politiek, Belgian Society and Politics 2009 - The Diversity Challenge for the Left. Hoewel we het over onderwijs hebben in deze bijdrage, gaan we niet in op het debat over ‘hoofddoeken op school’. Elders in het jaarboek wordt wel ingegaan op deze belangrijke kwestie.
2/ Voor vier opeenvolgende schoolverlaters studies van de VDAB (2003- 2004 -2005 en 2006) werden de gegevens uit de verschillende studies gecumuleerd.
3/ Jacobs D., e.a. (2009), De sociale lift blijft steken. De prestaties van allochtone leerlingen in de Vlaamse Gemeenschap en in de Franse Gemeenschap. Brussel: Koning Boudewijnstichting.
4/ Allochtonen in het hoger onderwijs. Factoren van studiekeuze en studiesucces bij allochtone eerstejaarsstudenten, KULeuven, VUB, maart 2007.
5/ Zie Fons Leroy, ‘Showing one’s True Colours. Immigrants and Employment.’, in het jaarboek 2009 van de Stichting Gerrit Kreveld en Samenleving en politiek, Belgian Society and Politics 2009 - The Diversity Challenge for the Left.
6/ Zie Fons Leroy, Ibid.

allochtonen - onderwijs - werkgelegenheid - immigratie

Samenleving & Politiek, Jaargang 16, 2009, nr. 10 (december), pagina 60 tot 72