Abonneer Log in

De obsessie met de kostendekkingsgraad

Samenleving & Politiek, Jaargang 19, 2012, nr. 5 (mei), pagina 41 tot 46

Het openbaar vervoer ligt onder vuur. De aanvallen focussen zich op de kostendekkingsgraad: de mate waarin de opbrengsten - onder andere uit de kaartjes- en abonnementenverkoop - de totale kosten dekken, de mate waarin het openbaar vervoer zelfbedruipend is. Een bijzonder gevaarlijke evolutie. Want wie vervalt in een obsessie met kostendekkingsgraden zet het hele openbaar vervoersbeleid op de helling. Erger nog, elke openbare dienst komt in het gedrang wanneer het belangrijkste criterium wordt hoeveel hij precies opbrengt.

Het openbaar vervoersbeleid dat de afgelopen tien jaren werd ontplooid, was eigenlijk nooit boven alle twijfels verheven. Met het oplopen van de subsidies aan de Vlaamse vervoersmaatschappij De Lijn (hierna: De Lijn), een schijnbaar onontwarbare mobiliteitsknoop en (misschien vooral) een (EU-)discours dat de focus bijna uitsluitend legt op besparingen en het terugdringen van de overheid, hebben twijfels over het tot dusver gevoerde openbaar vervoersbeleid nog meer dan voorheen een vruchtbare voedingsbodem gevonden. In dat gesternte heeft zich een discussie ontsponnen die onze waakzaamheid verdient: een discussie over de kostendekkingsgraad van het openbaar stads- en streekvervoer in Vlaanderen.

Het is onze overtuiging dat het nuttig, maar vooral nodig is om de anatomie van die discussie bloot te leggen. Om te kunnen begrijpen vanwaar de discussie rond kostendekkingsgraad nu precies vandaan komt, zullen we een korte historische exercitie moeten ondernemen.

MOBILITEIT ALS VERWORVEN RECHT

April 2001. In het Vlaams Parlement wordt vanuit de notie van ‘bereikbaarheid’ enerzijds en het recht van iedere persoon om van een minimum aan openbaar vervoer te kunnen genieten anderzijds, het ‘decreet basismobiliteit’ goedgekeurd.1 Net zoals iedereen ook het recht zou moeten hebben op een minimum aan huisvesting, een minimum aan geneeskundige verzorging of een minimum aan inkomen. Het decreet houdt in dat iedereen die in een woongebied in Vlaanderen woont recht heeft op een gegarandeerd aanbod aan openbaar vervoer. Het bepaalt hoe vaak, hoe vroeg en hoe laat de bussen en trams moeten rijden en wat de maximale afstand tot een halte mag zijn. Deze aspecten bepalen de invulling van de basismobiliteit en verschillen volgens de ligging (grootstedelijk, stedelijk, rand en kleinstedelijk gebied en buitengebied) en het tijdstip (spits- en daluren).

Om die basismobiliteit te realiseren, nam De Lijn gans haar net onder de loep. Het vergde een zware investering, want waar niet werd voldaan aan de criteria van basismobiliteit, werden nieuwe lijnen opgestart, bestaande lijnen uitgebreid of het aantal ritten verhoogd. De basismobiliteit werd grotendeels, maar niet volledig ingevuld: in 2008 had 94% tot 97% van de woongebieden voldoende haltes en werd 81% tot 91% van die gebieden voldoende bediend.
Aansluitend op het uitbouwen van die gegarandeerde minimumvoorzieningen werkte De Lijn - vanaf 2007 - onder de noemer ‘netmanagement’ aan de verdere uitbreiding van het aanbod. Met netmanagement werd het aanbod uitgebreid in functie van de vervoersvraag. De klemtoon lag met netmanagement in en rond de (groot)stedelijke gebieden en de economische poorten van Vlaanderen. Het ging niet langer over de vraag: waar zijn er nog geen bussen en trams? Maar wel: waar precies bevinden zich grote verkeersstromen waarin het openbaar vervoer nog te weinig is vertegenwoordigd?
De focus werd aldus verlegd van ‘aanbod’ (basismobiliteit) naar ‘vraag’ (netmanagement). Tegelijkertijd werden ook de tarieven drastisch verlaagd en vereenvoudigd. Het beleid van de laatste jaren werd dus gekarakteriseerd door een triade beleidslijnen die min of meer parallel werden ingevoerd en/of versterkt: een aanbodgerichte basismobiliteit, daarbovenop een vraaggericht netmanagement en een actief prijsbeleid.
De combinatie van die beleidsingrediënten bleek een heus succes - toch op het eerste zicht. Waar De Lijn in 1999 slechts 223 miljoen reizigers vervoerde, waren dat er in 2011 zo’n 551 miljoen. Op tien jaar tijd wist De Lijn haar reizigersaantallen te verdubbelen.2 Het één en ander had uiteraard repercussies op de dotaties aan De Lijn. Meer en meer werd dan ook politiek gediscussieerd over het kostenplaatje van het openbaar vervoer en dus de Vlaamse vervoersmaatschappij.

IN HET DIEPST VAN IEDERS GEDACHTEN

In 2009 was de totale exploitatiedotatie van De Lijn opgelopen tot ongeveer 830 miljoen euro. Cijfers spreken nooit voor zichzelf, maar moeten actief aan het praten worden gebracht. Volgens sommigen begon De Lijn te lijden aan een substantiële ‘subsidieverslaving’. Tegelijkertijd werd ook de beleidstriade geviseerd. Meer en meer liberale en christendemocratische stemmen stelden zich in het parlement luidop de vraag of de investeringen en de bereikte resultaten wel de best haalbare waren in vergelijking met aan ons gelijkaardige regio’s.
Ze vroegen en kregen een internationale benchmarkstudie die hen helpen kon bij het beantwoorden van die vraag.3 De nodige benchmarkindicatoren werden geïdentificeerd, waaronder de overheidsbijdrage voor het openbaar vervoer, de investeringen in openbaar vervoersinfrastructuur, het aantal dienstverleningskilometers, de kostendekkingsgraad en de bezettingsgraad. Drie benchmarkregio’s werden uiteindelijk - o.m. op basis van inwonersaantallen, bevolkingsdichtheid, economische situatie, leeftijdsopbouw, autobezit, aantal km² oppervlakte van de regio, lengte wegennet, dichtheid van het wegennet per kilometer, … - gekozen voor de vergelijking met Vlaanderen: het zuiden van Nederland (de provincies Zuid-Holland, Noord-Brabant en Limburg), Schotland en Nord­rhein-Westfalen in Duitsland. Het is één van de weinige studies die een vergelijking maakt van ons Vlaamse openbaar vervoerssysteem en -beleid met dat van aan ons gelijkaardige regio’s. De studie, zo zou achteraf blijken, was veruit de belangrijkste trigger van de huidige discussie omtrent de kostendekkingsgraad van het openbaar vervoer.
Niet alleen daarom is het interessant de benchmarkstudie in herinnering te brengen. De benchmarkstudie toonde ons aan dat enkele hardnekkige veronderstellingen, die zich tot in het diepste van de gedachten bij velen had genesteld, toch niet zo gegrond waren. De benchmark toonde ons dat:
1. We per inwoner evenveel bijdragen aan de exploitatie van het openbaar vervoer als in andere regio’s (ongeveer 120 euro per jaar);
2. Ons openbaar vervoersaanbod niet zo veel hoger ligt als in diezelfde regio’s;
3. Onze bussen en trams doorgaans voller zitten;
4. We minder investeren in openbaar vervoer;4
5. De kostendekkingsgraad opvallend lager is dan in aan ons gelijkaardige regio’s.

De voornaamste conclusie van de benchmark luidde: ‘in het algemeen kan men concluderen dat de evolutie van het openbaar vervoer in Vlaanderen in grote lijnen dezelfde evolutie kent als in het buitenland’. 5 Een zin die het verdient tweemaal te worden gelezen. Want het zet de idee dat we in Vlaanderen de voorbije tien jaar een hyperambitieus openbaar vervoersbeleid hebben ontplooid deels op de helling. Wat we werkelijk deden, was slechts een enorme achterstand inhalen.
En hoewel ons openbaar vervoer in grote lijnen dus dezelfde evolutie kent als in het buitenland, vond de benchmarkstudie toch één opmerkelijk verschil. Het gevoerde beleid gaf aanleiding tot een erg lage kostendekkingsgraad.6 De laatste tien jaar halveerde de kostendekking van 32% naar 16%. Of nog: voor elke euro die De Lijn uitgeeft, recupereert ze maar 0,16 euro bij de gebruiker.7 Uit de benchmarkstudie blijkt dat die geringe kostendekking vooral te wijten is aan de lage eigen netto-inkomsten uit openbaar vervoer en zich veel minder situeert aan de kostenzijde. De focus op kostendekkingsgraad was hiermee geconfigureerd.

KOSTENDEKKEND BEGRAVEN

Niet dat het om een volledig nieuwe discussie gaat. In een aantal landen woedt de discussie rond kostendekking al langer. Enkele Nederlandse stadsbesturen bogen zich tien jaar geleden zelfs al over de kostendekkingsgraad van hun begraafplaatsen. In een nota ‘Kostendekkend begraven’8, wordt aan de lezer het dilemma geschetst: dat begraafplaatsen voor wat betreft de bedrijfsmatige invalshoek politiek en bestuurlijk tot voort kort in de meeste gemeenten niet veel aandacht had gekregen. Het ging ten slotte om iets met een zekere emotionele geladenheid. Langzaam maar zeker drong het besef door dat deze dienstverlening goed te vergelijken valt met andere bedrijfsmatige activiteiten. Omdat het exploitatietekort van begraafplaatsen werd gedekt uit de algemene middelen, en deze meer en meer onder druk kwamen te staan, was het aangewezen dat gemeenten zich zouden richten op een meer kostendekkende exploitatie van begraafplaatsen, zo ging de conclusie.

Bovenstaande paragraaf is meer dan enkel een anekdote. De Lijn staat vandaag voor een zelfde uitdaging. Ze kreeg de expliciete doelstelling opgelegd om vanaf 2013 haar kostendekkingsgraad jaarlijks met 0,5% te verhogen. Daarmee wordt kostendekkingsgraad ‘gepromoveerd’ van een loutere beleidsindicator naar een sturingsmechanisme. Het verschil daartussen is van meer dan enkel semantische aard. Kostendekkingsgraad is immers een nogal enge financiële ratio en misschien wel legitiem om een publieke dienst op te monitoren, maar veel minder geschikt om er een publieke dienst echt mee aan te sturen of om er beleid vorm mee te geven. Daar zijn andere mechanismen beter voor geschikt. Door kostendekkingsgraad aan te wenden als sturingsmechanisme voor het beleid lopen we het gevaar winst te laten primeren op de dienst. Illustratief hiervoor is het Gentse nachtnet. Dat sneuvelde recent in het raam van een besparingsronde omwille van haar lage kostendekkingsgraad.
Op zo’n moment lijkt het wel alsof de obsessie met de kostendekking prevaleert op de maatschappelijke opdrachten die we met het openbaar vervoer nastreven. Dat is op zich een verontrustende evolutie. Je kan sakkeren over de graad van kostendekking van zo’n nachtnet, maar al wat minder over de maatschappelijke meerwaarde dat het biedt. Met kostendekkingsgraad als sturingsinstrument vrezen we in fine te eindigen met een openbaar vervoersaanbod enkel daar waar het nog met een redelijke kostendekkingsgraad kan worden geëxploiteerd; een omslag van een gesubsidieerd aanbod naar een gesubsidieerde vraag die sturend wordt op het aanbod. We mogen er onszelf gerust aan herinneren dat dit de niet al te hidden agenda is van enkele politieke fracties.

Overigens, niet alleen op vlak van aanbod, maar ook op het tarievenbeleid kan het blind verhogen van de kostendekkingsgraad verregaande gevolgen hebben. Laten we ons eens aan een oefening in kostendekking wagen. Stel: we willen de stijging van de kostendekkingsgraad realiseren door de prijzen van de abonnementen te herzien, aangezien op biljetten en kaarten al vergelijkbare tarieven gelden als in binnen- en buitenland. Uit het jaarverslag van De Lijn (2010) blijkt dat De Lijn ongeveer 58 miljoen euro inkomsten genereerde uit haar abonnementen. Minister Crevits gaf ook al aan dat De Lijn vanaf 2013 jaarlijks 10 miljoen euro extra inkomsten zal moeten realiseren om haar kostendekkingsgraad jaarlijks met 0,5% te kunnen verhogen. Willen we dat De Lijn niet 58 miljoen euro, maar wel 68 miljoen euro genereert uit de opbrengsten van haar abonnementen, dan zullen de prijzen van de abonnementen met 17% moeten stijgen. Dan houden we nog niet eens rekening met de prijsgevoeligheid of prijselasticiteit van het openbaar vervoer.9 Afgaand op de gemiddelde prijselasticiteit ervan, want elasticiteit is een rekbaar begrip, weten we dat een tariefverhoging van 17% zou kunnen leiden tot een vermindering van de vraag naar openbaar vervoer met 8,5%.
Daarmee rekening houdend en vasthoudend aan onze oefening om de kostendekkingsgraad met 0,5% te verhogen d.m.v. het verhogen van de prijs van de abonnementen (en enkel de abonnementen), zouden de tarieven van de abonnementen dus met minstens 34% moeten stijgen. De prijs van het bekende Omni-abonnement van De Lijn zou in dat geval worden verhoogd van 232 naar 310 euro. We weten ook dat de prijsgevoeligheid van het openbaar vervoersgebruik toeneemt met stijgende inkomensniveaus.10 Paradoxaal genoeg zullen diegenen die het makkelijkst de tariefverhoging kunnen dragen, afhaken. En dan zijn we nog verder van huis. Want dan kiest die groep, die er wél de middelen voor heeft, opnieuw voor de auto. Dan maakt die groep de files nog wat langer. En dan wordt de hogere kostendekkingsgraad bij het openbaar vervoer teniet gedaan door de maatschappelijke kost van de toegenomen mobiliteitsproblemen.

HELLEND VLAK

De discussie over de kostendekking is een vreemde discussie. De lage kostendekkingsgraad van het openbaar vervoer in Vlaanderen hoeft immers allesbehalve te verwonderen, ze was eigenlijk inherent aan het gevoerde openbaar vervoersbeleid. Ja, de kostendekkinggraad van het stads- en streekvervoer is laag. Maar dat is het gevolg van een heel bewuste keuze om de tarieven voor bus en tram laag te houden, teneinde zoveel mogelijk mensen voor het openbaar vervoer te doen kiezen. Niemand kan ontkennen dat minstens die beleidsdoelstelling bereikt is.
De discussie over kostendekking spitst zich dezer dagen toe op het openbaar vervoer. Maar geconfronteerd met een wereldwijde economische crisis en een Europese besparingswoede komen ook andere openbare diensten in het vizier. Drop a pebble in the water, start a ripple: als de kostendekkingsgraad bij het openbaar vervoer naar omhoog kan, dan kan dat voor sommigen ook in de sociale huisvesting of in het onderwijs. Want ook daar zitten we mijlenver verwijderd van een kostendekking van 100 procent. En zie: werkgeversorganisatie VOKA opperde recent nog om het inschrijvingsgeld aan onze universiteiten te verhogen, ‘want het kan toch niet dat studeren aan de unief goedkoper is dan een iPad’ (DS, 17/02/2012). Wie die lijn doortrekt, maakt elke publieke dienst duurder voor de gebruiker. Een evolutie die haaks staat op de essentie van publieke dienstverlening.
Vervallen in een totale obsessie met kostendekking is niet zonder risico’s. We riskeren op een hellend vlak terecht te komen. Hoe hoger de kostendekking die we eisen, hoe dichter we bij een privatisering komen. In die optiek is elke lijn die niet rendabel is, elke bus die niet vol genoeg zit, aangeschoten wild. Want dan moet het openbaar vervoer kost wat kost meer opbrengen, los van de maatschappelijke meerwaarde. En wat zal dan nog precies het verschil zijn met privaat vervoer?

We steken onze kop niet in het zand. Natuurlijk moeten we kritisch kijken naar onze publieke diensten, natuurlijk moeten we kritisch durven kijken naar het openbaar vervoersbeleid. We moeten dat beleid durven te evalueren en bij te sturen. Maar we hoeven het openbaar vervoer als publieke dienstverlening ook niet kostendekkend te begraven.

Jan Roegiers
Vlaams parlementslid sp.a
Pieter Vervinckt
Studiedienst sp.a

Noten
1/ Het decreet van 20 april 2001 betreffende de organisatie van het personenvervoer over de weg en tot oprichting van de Mobiliteitsraad van Vlaanderen.
2/ Er kan worden getwijfeld aan de absolute aantallen, maar niet aan de evolutie van de reizigersaantallen. De methodiek die De Lijn vandaag gebruikt om haar reizigers te ‘tellen’ is nog altijd diegene die werd vastgelegd bij de eerste beheersovereenkomst afgesloten tussen de Vlaamse overheid en De Lijn.
3/ Vlaamse overheid - Departement mobiliteit en openbare werken (2009). Internationale benchmarkstudie openbaar vervoer.
4/ Punt één en vier kunnen op het eerste zicht contradictorisch lijken. In het ene geval gaat het om de middelen voor de exploitatie (het laten rijden van bussen en trams), in het andere geval om de investeringen in ons openbaar vervoer, zoals de aanleg van nieuwe tramlijnen, de aankoop van nieuwe bussen of de infrastructurele ingrepen ter verbetering van de doorstroming van het openbaar vervoer. De Lijn krijgt van de Vlaamse overheid een apart exploitatie- en investeringsbudget.
5/ Idem, p. 133.
6/ De kostendekkingsgraad wordt berekend als de mate waarin de totale werkingskosten van de openbare vervoersmaatschappij (exploitatie) gedragen worden door middel van inkomsten die ze zelf genereert (netto vervoersopbrengsten en bedrijfsopbrengsten). De bijkomende investeringen die door de overheid zelf gebeuren (via de investeringsdotatie) worden niet in rekening gebracht. De kostendekkingsgraad is eigenlijk niet meer of niet minder dan een maatstaf van wie wat betaalt, maar het is geen indicator voor de efficiëntie van een bedrijf.
7/ We merken op dat indien De Lijn haar kostendekkingsgraad berekent op de manier waarop de Brusselse vervoersmaatschappij (MIVB) haar kostendekkingsgraad uitrekent, deze minstens het dubbele bedraagt.
8/ Kostendekkend begraven. Een begraafplaats als onderneming. Zie: http://www.vng.nl/
9/ Prijselasticiteit geeft aan hoe de vraag reageert op een prijsverandering. Daarbij wordt verondersteld dat het effect van de prijsverandering los van de invloed van andere factoren kan worden bepaald. In het Verenigd Koninkrijk is veel onderzoek gedaan naar prijselasticiteiten in het openbaar vervoer. Berekeningen werden gemaakt op een grote hoeveelheid empirisch onderzoek (zie o.a. UK Department for Transport (2007), Transport Analysis Guidance). Volgens de studie bedraagt de prijselasticiteit voor busvervoer op korte termijn -0,4, op middellange termijn -0,56 en op lange termijn -1,0.
10/ Geilenkirchen (2008). Hogere prijzen, minder reizen? Overzichtstudie naar prijsgevoeligheid in de verkeerssector (http://www.cvs-congres.nl/cvspdfdocs/cvs08\_94.pdf).

mobiliteit - De Lijn - besparingen

Samenleving & Politiek, Jaargang 19, 2012, nr. 5 (mei), pagina 41 tot 46