Abonneer Log in

De begroting is het lelijke eendje

De partituur van Vivaldi

Samenleving & Politiek, Jaargang 27, 2020, nr. 9 (november), pagina 80 tot 84

De nieuwe federale regering wordt geconfrontreerd met een slechte budgettaire erfenis van de 'Zweedse' coalitie en een zware coronafactuur. Het begrotingsluik in het regeerakkoord wordt ogenschijnlijk stiefmoederlijk behandeld. Toch zijn er goede argumenten te vinden voor het soepelere aangekondigde begrotingsbeleid van De Croo I.

Begin 2013 werd Shinzo Abe een tweede maal eerste minister van Japan. Japan gold ooit als één van de grote concurrenten van de VS in de wereldeconomie. Het land kende een pijlsnelle opgang vanaf de jaren 1960 en was het eerste niet-westerse land dat erin sloeg om Europa en de VS economisch en technologisch bij te benen. Tijdens de jaren 1980 liepen de spanningen hoog op over de economische onevenwichten vanwege de Japanse opgang, vooral met de administratie van toenmalig VS-president Ronald Reagan. Aan het einde van de jaren 1980 kwam abrupt een einde aan het Japanse succesverhaal met een duizelingwekkende beurscrash. De economie verzonk in twee decennia van economische stagnatie en deflatie: bij het aantreden van Abe als eerste minister was het nominale bbp niet hoger dan in 1991. Na de mislukte pogingen van zijn voorgangers, gold Abe's beleid om Japan uit het moeras te halen als een soort van laatste kans. Zijn maatregelen berustten op drie pijlers; 'pijlen' in de Japanse beeldspraak. De eerste pijl betrof een agressief monetair beleid van de Japanse centrale bank gericht op het bereiken van 2% inflatie ('koste wat kost'). De tweede pijl was een expansief fiscaal beleid waarbij in twee jaar tijd 170 miljard dollar in de economie werd gepompt. De derde pijl waren structurele hervormingen gericht op een verhoging van de productiviteit, een betere marktwerking en de stijging van de arbeidsparticipatie (in de eerste plaats van vrouwen).

Eind augustus nam Shinzo Abe wegens gezondheidsredenen ontslag als Japans langst dienende eerste minister. Door The Economist werd hij met veel waardering uitgewuifd. Afgemeten aan de resultaten vóór de coronapandemie, gold zijn (economisch) beleid ondanks vallen en opstaan als een succes. De inflatie in Japan was opnieuw positief (zij het nog steeds geen 2% en met een centrale bank die overheidsobligaties ten belope van 100% van het bbp heeft opgekocht). De groei van het bbp per capita in Japan bedroeg ongeveer 1,4%1, opnieuw dicht bij het OESO-gemiddelde van 1,6%, met een begrotingstekort dat teruggevallen was van 8,3% van het bbp in 2012 tot 2,4% in 2018. Een productiviteitskloof met de best presterende OESO landen is evenwel gebleven (voornamelijk als gevolg van een lage en stagnerende productiviteit bij de kleine en middelgrote ondernemingen).

BEGROTINGSLUIK STIEFMOEDERLIJK BEHANDELD

Waarom begint een stuk over de begrotingsafspraken in het regeerakkoord van de pas gevormde regering-De Croo met een inleiding over Japan?

Een eerste reden zou kunnen zijn dat het begrotingsluik in het federale regeerakkoord ogenschijnlijk stiefmoederlijk behandeld wordt met een staatssecretaris voor Begroting, Eva De Bleeker (Open VLD), en er bijgevolg weinig te zeggen valt. Amper een halve bladzijde wordt in het regeerakkoord aan de begroting gewijd; de kortste van alle secties aan het einde van het tweede hoofdstuk ('Een welvarend land'). Twee concrete maatregelen worden vermeld. Enerzijds kondigt de regering een jaarlijkse begrotingsinspanning aan bestaande uit een vast gedeelte van 0,2% van het bbp (ongeveer 880 miljoen euro) en een variabel gedeelte van maximaal opnieuw 0,2% van het bbp, in functie van de afwijking tussen de effectieve van de potentiële economische groei. Zo wordt de variabele inspanning voor 2021 op 0 gesteld omdat men niet verwacht dat de Belgische economie al tegen volgend voorjaar volledig van de coronaklap hersteld zal zijn. Op jaarbasis impliceert dit een maximale inspanning van 0,4% van het bbp, evenredig verdeeld over uitgavenverminderingen, nieuwe inkomsten en 'diversen' (zonder aan te geven of het over structurele of éénmalige maatregelen gaat). Cumulatief stelt het formatieakkoord een begrotingsinspanning tegen 2024 van 1,4% van het bbp in het vooruitzicht. Anderzijds plant de regering over dezelfde periode ook nieuwe uitgaven voor 5 miljard euro, of (ongeveer) 1,2% van het bbp.2 Los van de budgettaire impact van de andere luiken uit het regeerakkoord, wordt er dus veeleer gemikt op een stabilisatie van het tekort. Maatregelen ter correctie van de slechte budgettaire erfenis van de 'Zweedse' coalitie, met name een structureel begrotingstekort opnieuw op het peil van 2015-20163 (ten gevolge van een nooit volledig gefinancierde tax shift en budgettair niet-neutrale hervormingen zoals deze van de vennootschapsbelasting), zijn er niet.

Een betere reden voor de verwijzing naar Japan is de gelijkenis van het soepelere aangekondigde begrotingsbeleid met Abe's tweede pijl. Het laatste oogt weliswaar minder krachtig en scherp als het eerste, maar het begrotingsbeleid van de nieuwe federale regering past in het geheel van de EU-strategie (conform de aanbevelingen van de Europese Raad4), die wel degelijk met Abeconomics analogieën vertoont, zowel wat de uitgangspositie als de prioriteiten betreft. De Europese economie benadert de situatie van stagnatie en deflatie die Japan kenmerkte, ook vòòr en los van de coronapandemie. Net zoals de Japanse centrale bank probeert de ECB met een agressief monetair beleid haar doelstelling van 2% inflatie te bereiken en de Europese Commissie plant met de 'Green New Deal' en 'Next Generation' programma's een economisch relanceplan van ongeveer 5% van het bbp van de EU, gericht op meer duurzame economische groei.

DRIE ARGUMENTEN VOOR EEN SOEPELER BEGROTINGSBELEID

De nieuwe federale regering heeft een aantal goede argumenten voor een meer flexibel begrotingsbeleid.

Ten eerste toont de evolutie van het aantal coronabesmettingen sinds het einde van de lockdown dat de pandemie verre van voorbij is en snel oncontroleerbaar wordt. Minstens tot de beschikbaarheid van vaccins en meer efficiënte medicijnen die een snellere genezing toelaten en het aantal ziekenhuisopnames beperken, is een scenario van afwisselende verstrenging en versoepeling in het sociale leven zeer waarschijnlijk, met alle economische gevolgen van dien. De meeste schattingen van de economische impact van corona gingen uit van het uitblijven van een tweede golf, of ten minste het vermijden van hernieuwde, verregaande lockdown maatregelen. In het licht van de ontwikkelingen van de afgelopen weken zal dit waarschijnlijk moeten worden herzien. Over de uiteindelijke economische impact van de coronapandemie bestaat dus nog veel onzekerheid, hetgeen het formuleren van een budgettaire strategie op middellange termijn zeer hypothetisch maakt, behalve een aantal algemene richtlijnen om het economisch vertrouwen niet verder te ondermijnen.

Vervolgens – naast een nood aan een budgettair relancebeleid – is de economische situatie er redelijk gunstig voor, en dit voor twee redenen. Ten eerste, zoals een aantal Gentse economen al hebben betoogd, bevinden we ons door het monetaire beleid van de ECB in een situatie waarin de rentevoet lager is dan de groeivoet van het nominale bbp5, zodat de lasten van schuldfinanciering (en van de overheidsschuld in het algemeen) deels verwateren. Ten tweede willen de belangrijkste, zo niet alle Europese landen de volgende jaren een krachtig fiscaal relancebeleid voeren (Frankrijk ten belope van 100 miljard euro en Duitsland 130 miljard). Deze keer zal geen enkel land een stimulerend beleid op eigen houtje proberen te voeren, hetgeen het bezwaar ertegen wegneemt dat in een open economie (zoals de Belgische) het relance-effect via een hogere invoer weglekt. De gelijktijdige stimulans in alle Europese landen zal bijdragen tot de geloofwaardigheid van de relance en ondernemingen het meest kunnen overtuigen om hun investeringsplannen niet verder uit te stellen. In dat opzicht lijken de geplande 5 miljard nieuwe uitgaven eerder bescheiden, maar door de bevoegdheidsverdelingen over de federale en regionale regeringen vertegenwoordigt ze slechts een deel van de totale inspanningen, zeker als het om publieke investeringen gaat. De verantwoordelijkheid van de regionale regeringen is dus groot, zowel qua omvang, coördinatie als structuur van haar fiscale stimulans.

Een derde argument voor een soepeler begrotingsbeleid is de andere boeg waarover deze nieuwe regering het wil gooien. De 'Zweedse' coalitie zette jobcreatie centraal en vond dat hiervoor een prijs in termen van sociale rechtvaardigheid en gelijkheid kon worden betaald. De onvolledige financiering van haar belangrijkste economische maatregelen (tax shift en de hervorming van de vennootschapsbelasting), wijst op de substantiële (maar meestal slecht becijferde) terugverdieneffecten die de vorige coalitie van deze jobcreatie verwachtte om budgetneutraliteit te bereiken. Deze bleven echter uit: de economische groei in België was gedurende de 'Zweedse' coalitie bij de laagste in Europa. Dit verklaart tevens waarom de jobcreatie van de vorige regering al bij al niet uitzonderlijk was in Europees perspectief. Economisch legt dit regeerakkoord meer de nadruk op (duurzame) groei met drie sleutelelementen: een verdere (en zeer ambitieuze) stijging van de werkzaamheidsgraad tot 80% tegen 2030, een stijging van de publieke investeringen richting 4% van het bbp, d.i. een waarde die sinds het begin van de jaren 1980 (de periode van de Derde Industriële Revolutie) niet meer is bereikt en een meer eenvoudig en transparant belastingstelsel.

KLIMAATCRISIS

Zeker de twee laatste elementen zijn, in functie van duurzame langetermijngroei, cruciaal. Beiden passen ook in de Europese doelstellingen tot reductie van de uitstoot van broeikasgassen en de beperking van de klimaatopwarming tot 1,5 à 2 graden Celsius. Vanuit economisch perspectief valt dit onder de noemer van het versterken van het duurzaam groeipotentieel. De klimaatcrisis is, in eerste instantie, het gevolg van een negatieve externaliteit vanwege de vorige generaties, die vandaag steeds minder een extern effect is voor de toekomst en zich steeds meer begint te manifesteren. Conform de voorspellingen van het oorspronkelijke Rapport aan de Club van Rome of het Brundtlandrapport, vertaalt zich dit als een negatieve schok op de economische productie, met andere woorden verarming en lagere productiviteit.

In een recente bijdrage over de effecten van AI en robotisering op de arbeidsmarkt, argumenteren Acemoglu en Restrepo6 dat deze resulteren in een productiviteitsverhoging die enerzijds ten koste van jobs gaat, maar anderzijds eveneens voor jobcreatie zorgt onder de vorm van het hogere globale inkomen ten gevolge van de productiviteitsverhoging, een groter gebruik van kapitaal waarmee arbeid complementair is (en dus leidt tot een stijging van de arbeidsvraag) en vooral via het creëren van nieuwe taken. Zo leidden de productiviteitsstijgingen van de massaproductie na Wereldoorlog II tot een ontwikkeling van een omvangrijke dienstensector waarin vandaag de overgrote meerderheid van de bevolking werkt in functies die 70 jaar geleden amper of niet bestonden. Acemoglu en Restrepo merken op dat het (nieuwe-) taakcreërende vermogen van technologische innovatie vandaag naar historische maatstaven redelijk teleurstellend is. Ze brengen dit in verband met een excessief automatiserend karakter van AI en robotisering als gevolg van de voordelige fiscale behandeling van kapitaal, een potentiële skill mismatch tussen de verdwenen en de gecreëerde jobs en het 'so so' karakter van technologische innovatie vandaag. Met dit laatste bedoelen ze innovatie die maar een bescheiden productiviteitseffect heeft en maar in beperkte mate tot meer welvaart leidt (conform het scepticisme over de huidige technologische innovatie van Robert Gordon7). Zonder dat de auteurs expliciet het verband leggen, is dit precies hetgeen wat men van een zich doorzettende klimaatcrisis verwacht: we stoten op de grenzen (van de overschrijding) van de milieugebruiksruimte. Een substantiële reductie van de milieugebruiksruimte (zoals het Verdrag van Parijs in het vooruitzicht stelt) is vandaag de voorwaarde voor verdere economische en sociale ontwikkeling.

Het is algemeen bekend hoe het met het lelijke eendje afliep. Doet de nieuwe regering wat ze zegt, dan kan de begroting tegen 2030, wanneer België zijn 200e verjaardag viert, een mooie zwaan worden.

VOETNOTEN

  1. Cijfer voor de periode 2012-2018, zie OESO, OECD Economic Surveys. Japan, April 2019, http://www.oecd.org/economy/surveys/Japan-2019-OECD-economic-survey-overview.pdf.
  2. De 5 miljard euro nieuwe uitgaven omvatten 1 miljard euro publieke investeringen, waarvan de regering met de Europese Commissie zal nagaan hoe deze 'budgettair moeten worden verwerkt' en waarvoor maximaal op externe (Europese) financiering beroep zal worden gedaan.
  3. Zie Hoge Raad voor Financiën, Afdeling Financieringsbehoeften van de Overheid, Advies analyse van de recente budgettaire evoluties, juli 2020. https://www.hogeraadvanfinancien.be/sites/default/files/public/publications/hrf_fin_advies_2020_07.pdf.
  4. Zie Hoge Raad voor Financiën, Afdeling Financieringsbehoeften van de Overheid, Advies analyse van de recente budgettaire evoluties, Synthese, p.7-8. https://www.hogeraadvanfinancien.be/sites/default/files/public/publications/hrf_fin_advies_2020_07_synthese.pdf.
  5. Zie Stijn Baert, Bart Cockx, Freddy Heylen en Gert Peersman, Economisch beleid in tijden van corona: een kwestie van de juiste uitgaven te doen, Gentse economische inzichten 1, 2020.
  6. D. Acemoglu en P. Restrepo, Artificial Intelligence, Automation and Work, National Bureau if Economic Research, Working Paper 24196.
  7. Robert J. Gordon, Is U.S. Economic Growth Over? Faltering Innovation Confronts the Six Headwinds, National Bureau of Economic Research, Working Paper 18315.

Samenleving & Politiek, Jaargang 27, 2020, nr. 9 (november), pagina 80 tot 84

DE PARTITUUR VAN VIVALDI

Zorgen over Asiel en Migratie
Pascal Debruyne
Hoop met Frank en Ri
Liesbeth Moortgat
Brief aan de coronacommissaris
Jan De Maeseneer
Groene minister, nieuwe overheid?
Eric Corijn
Welk energielandschap tegen 2025?
Joannes Laveyne
Naar een duurzame mobiliteit met een factor 8?
Cathy Macharis
Is dit een klimaatregering?
Lien Vandamme
De stempel van PS en Ecolo?
Pascal Delwit
Scoort de oppositie in 2024?
Vincent Scheltiens
Brief aan de minister van Justitie
Sonja Snacken en Kristel Beyens
Begin van het einde van het bankgeheim?
Michel Maus
De begroting is het lelijke eendje
Glenn Rayp
Perspectief op werkbaar werk?
Christophe Vanroelen
1.500 euro pensioen: trofee, pasmunt of valkuil?
Patrick Deboosere