Abonneer Log in

De lange aanloop naar een globale minimumbelasting voor multinationals

NEVER WASTE A GOOD CRISIS (OR TWO)

Samenleving & Politiek, Jaargang 28, 2021, nr. 6 (juni), pagina 48 tot 53

Het rechtvaardig belasten van multinationals is een traag en log internationaal politiek gevecht. Joe Bidens voorstel voor een globale minimumbelasting van 21% lijkt dan ook uit de lucht te vallen, terwijl het eigenlijk de eindspurt is van de pogingen na de vorige financiële crisis.

De Europese Commissie stelt zich sinds 2015 zeer activistisch op inzake vennootschapsbelastingen.

De durf om zo'n hoog tarief voor te stellen toont aan dat Sleepy Joe het meent met zijn voornemen om het kapitalisme rechtvaardiger te maken.

Lukt het na de coronapandemie wel om grote multinationals hun billijk deel te doen betalen? Toen Joe Biden een wereldwijde minimumbelasting van 21% op grote multinationals voorstelde, werd dat idee met met evenveel hoop als scepsis onthaald. Het voorbije decennium zijn we immers rond de oren geslagen met schandalen over de belastingontwijking van multinationals. Het plaatje uit Luxleaks, de Paradise Papers of Mauritius Leaks is duidelijk: multinationals beschikken over een arsenaal aan mogelijkheden om winsten te verschuiven naar plaatsen waar het laag belast wordt. Naar schatting 40% van de jaarlijkse winst van multinationals, of ongeveer 700 miljard dollar, wordt verschoven naar landen met een laag belastingtarief zonder dat de economische activiteit volgt.1

Maar die minimumbelasting komt niet uit het niets. Sinds de financiële crisis van 2008 is er langzaam vooruitgang geboekt rond internationale belastingen. Die crisis en de constante belastingschandalen hebben de belastingontwijking door multinationals, net als de fiscale manoeuvres van vermogenden, hoog op de internationale politieke agenda gehouden. Enerzijds omdat overheden de inkomsten nodig hadden, maar ook omwille van fairness-overwegingen ten aanzien van burgers die met harde besparingen geconfronteerd werden.

In dit stuk schets ik het verloop van die internationale hervormingen, vooral vanuit politiek oogpunt. Internationale vennootschapsbelasting is sinds 2008 immers uit de technocratische sfeer getrokken en inzet geworden van een bikkelharde Mexican standoff tussen landen. Met importtarieven op Franse kaas als de Colt op de pokertafel.

THE GOOD, THE BEPS AND THE UGLY

De internationale afspraken om grensoverschrijdende bedrijven te belasten (en vooral niet dubbel te belasten) werden in de jaren 1930 afgesproken in het kader van de Volkenbond. Na de Tweede Wereldoorlog nam de Organisatie voor Economische Ontwikkeling en Samenwerking (OESO) de rol over als toezichthoudende internationale organisatie. Die afspraken zitten vervat in zogeheten dubbele belastingverdragen en zijn tot aan de financiële crisis grotendeels ongewijzigd gebleven. Er zijn doorheen de jaren technische wijzigingen en anti-misbruikmaatregelen toegevoegd, maar eigenlijk staan de principes die toen vastgelegd werden nog steeds recht.2

We belasten in de 21e eeuw multinationals dus nog steeds aan de hand van regels die bijna 100 jaar oud zijn, sterk de nadruk leggen op fysieke aanwezigheid in een land, en onaangepast zijn aan de toenemende digitalisering van de economie waarbij ontastbaar intellectuele eigendom3 de winstmotor vormt. Dat verklaart ook waarom multinationals die regels zo makkelijk uitbuiten.4

Het beheer van dit regime gebeurde doorheen de 20e eeuw in een setting van wat politicologen 'quiet politics' noemen. Gelijkgezinde technocratische ambtenaren binnen de OESO konden over de inhoud van de modelverdragen onderhandelen zonder dat dit onderwerp was van een bredere politieke tegenstelling. Hun expertise, gemeenschappelijke afkomst, opleiding en visie op belastingen bond hen meer dan dat hun nationaliteit hen verdeelde.5

Daar is sinds de financiële crisis een omslag in gebeurd. Het internationaal economisch beleid werd toen overgenomen door de groep van 20 (G20). Hun eerste bekommernis was natuurlijk de nasleep van de crisis, maar al snel kwamen belastingen hoog op de agenda. Reeds op de tweede bijeenkomst van staatshoofden en regeringsleiders in Londen in 2009 stelt de Leaders' Declaration fors: 'The era of banking secrecy is over'.

Die belofte over het einde van het bankgeheim zou uiteindelijk ook waargemaakt worden. De G20 leunt daarbij op de OESO voor de technische kant. Sinds 2017 wisselen meer dan 100 landen automatisch bankgegevens uit met elkaar, waaronder notoire belastingparadijzen zoals Zwitserland of de Kaaimaneilanden. Ook over die episode is een kleine politieke thriller te schrijven, wat we door plaatsgebrek helaas niet kunnen.

De politieke impuls van de G20 over het bankgeheim is dus op een kleine revolutie uitgedraaid, wat moeilijker gezegd kan worden over de aanpak van belastingontwijking door multinationals. In Sint-Petersburg in 2013 draagt de G20 de OESO op om een actieplan op te stellen tegen zogenaamde Base erosion and profit shifting (een neutralere term voor belastingontwijking), ofwel BEPS. De doelstelling was 'to ensure that profits are taxed where economic activities occur and value is created'.

De OESO stelde het BEPS-actieplan voor in 2015. Een uitgebreid rapport verdeeld over 15 actiepunten om de locatie van economische activiteit en belasting opnieuw in lijn te brengen. Het eindoordeel over BEPS is echter gemengd. Voor belastingprofessionals betekenen de BEPS-wijzigingen wel degelijk een ingrijpende wijziging van hun dagelijks praktijk. Er zijn ook zeker belangrijke stappen gezet. Bijvoorbeeld de transparantiemaatregel Country-by-Country Reporting, waardoor belastingadministraties zicht krijgen op waar en hoeveel belastingen grote multinationals6 betalen en welke activiteiten daar tegenover staan. Maar algemeen is de indruk dat BEPS ontoereikend was om de vooropgestelde doelstellingen te bereiken7, en dat het eerder verouderde belastingprincipes oplapte in plaats van grondige te renoveren.8

De grootste teleurstelling was dat er over actiepunt 1 – 'het belasten van de digitale economie' – niets beslist werd. Dat kwam vooral omdat de tegengestelde economische belangen opspeelden. Landen die vooral importeur zijn van digitale bedrijven, zoals de EU-landen of India, zijn gefrustreerd over de weinige belasting die die bedrijven betalen op de inkomsten in hun land en willen die dus steviger kunnen belasten. Landen met een grote digitale sector zoals de VS of China zagen daar vooral een cash grab in van die landen ten koste van 'hun' bedrijven. Om het BEPS-verhaal niet te hypothekeren, werd beslist om de onderhandelingen hierover gewoon uit te stellen.

A FISTFUL OF STATE AID

De frustratie over de belastingpraktijken van multinationals, en zeker die van grote techbedrijven, was echter niet gaan liggen en de periode na BEPS wordt gekenmerkt door openlijke politieke conflicten over belastingmaatregelen. Zowel de Europese Commissie als sommige lidstaten gaan zich hier sterk op gaan profileren.

De Europese Commissie heeft eigenlijk weinig te zeggen over vennootschapsbelastingen zonder unanieme goedkeuring onder de lidstaten. Toch stelt ze zich hier sinds 2015, ironisch genoeg onder voorzitterschap van de Luxemburgse Juncker, zeer activistisch op hierover. De voornaamste wapenfeiten zijn de twee Anti-Tax Avoidance richtlijnen (ATAD I & II)9, en de staatssteunzaken. Onder leiding van Margrethe Vestager gebruikt de Commissie haar verregaande bevoegdheid over marktcompetitie om toch voet aan de grond te krijgen in belastingzaken.

De Europese Commissie stelt zich sinds 2015 zeer activistisch op inzake vennootschapsbelastingen.

Dat deed ze door te argumenteren dat een aantal tax rulings die multinationals verkregen van lidstaten in feite concurrentievervalsing waren. Zo waren er zaken rond Apple, Ikea, Amazon en Fiat, en ook rond de Belgische excess profit ruling. Die lidstaat kreeg dan de keuze: een hogere belasting recupereren van de multinational in kwestie of een miljardenboete betalen.

Juridisch waren die staatssteunzaken controversieel. Als ze werden aangevochten voor het Europese Gerechtshof, verloor de Commissie een aantal keer het pleit. Toch maakten ze beleidsmakers in de VS zenuwachtig over wat zij zagen als een 'vijandiger belastingklimaat'.10 Politiek hadden die staatssteunzaken dus zeker wel impact. Ze signaleerden dat de onvrede over belastingontwijking zeker niet gaan liggen was.

FOR A FEW DIGITAXES MORE

Het tweede offensief was de tijdelijke omzetbelasting op digitale diensten. Vooral Frankrijk nam hier de leiding in. De bedoeling was om, tot er een internationaal akkoord in de OESO was, alvast een tijdelijke belasting van 3% op de omzet uit digitale diensten en advertenties te heffen van grote multinationals (met een omzet boven 750 miljoen euro). Het ingenieuze aan zo'n omzetbelasting is dat ze moeilijk te ontsnappen is. Omzet hangt namelijk vast aan de locatie van verkoop en is lastiger te verschuiven dan boekhoudkundige winst.

Het idee werd overgenomen door een aantal andere landen11 en ook kortstondig door de Commissie overwogen. Anno 2021 hebben 8 Europese landen zo'n belasting ingevoerd, terwijl er drie andere (waaronder België) er één aangekondigd hebben. En ook buiten de EU voerden landen als Turkije en India een digitale omzetbelasting in.

Die digitale omzetbelastingen werden in de VS aanzien als de zoveelste aanval op hun bedrijven. Ze reageerden dan ook zeer fel waarbij ze vooral Frankrijk in het vizier namen. Zo dreigde Trump met invoertarieven op Franse wijn, handtassen en kaas.12)

Helemaal ongelijk hadden de Amerikanen trouwens niet, want de framing lag duidelijk op Amerikaanse techbedrijven. De retoriek van veel Europese landen strookte niet helemaal met hun bereidheid om een oogje toe te knijpen over de belastingpraktijken van hun eigen bedrijven.

De snelle invoering van digitale omzetbelastingen deed de VS wel beseffen dat landen zouden blijven proberen de belastingontwijking van digitale multinationals unilateraal op te lossen. Waar de VS in 2015 nog mordicus dwars ging liggen bij onderhandelingen rond het belasten van de digitale economie, veranderde ze rond 2018 het geweer van schouder. Een onderhandelde oplossing waarop ze kon wegen, was voordeliger dan een ongecoördineerd lappendeken aan digitale omzetbelastingen.13

TWO PILLARS FOR SLEEPY JOE

Dat gaf een doorstart aan de lopende OESO/G20 onderhandelingen over de digitale economie. Het eindresultaat daarvan, dat steunt op twee pilaren, zal op 10 en 11 juli 2021 voorgesteld worden aan de G20.

Pilaar één gaat over een digitax, en moet landen die nu unilateraal een omzetbelasting beogen tevreden stellen. De opzet is om een klein stuk van de winst die bedrijven maken uit digitale activiteiten te gaan belasten in het land waar ze verkoop genereren, aan de hand van een formule. Zo zouden bedrijven als Google toch belasting betalen in landen waar ze verkoop genereren, ook als ze enkel een online aanwezigheid hebben.

De verwachte meeropbrengst is relatief laag: tussen de 5 en 12 miljard dollar wereldwijd.14 En toch kijken veel belastingwaarnemers nauwgezet naar de uitkomst van pilaar één. De OESO stelt hier namelijk voor om fundamenteel af te wijken van de al lang bestaande belastingprincipes. Sommigen stellen dat de impact daarvan groter zou kunnen zijn dan louter de opbrengst doet vermoeden.

De tweede pilaar is een minimumbelasting per land voor grote multinationals. Dit dient als sluitstuk voor belastingontwijking die niet door BEPS of pilaar één wordt aangepakt.15 De OESO ging daarbij lang uit van een tarief van 12,5%. Stel dat een multinational in bijvoorbeeld Luxemburg slechts 8% betaalt, dan kan het land waar het hoofdkwartier gevestigd is bij gaan belasten tot aan 12,5%. Als dat land dat niet doet mogen de bronlanden van waaruit de multinational betalingen doet naar Luxemburg zelf nog gaan bijheffen. Opnieuw tot aan het minimumtarief. Die twee regels houden elkaar in evenwicht want hierdoor vervalt enig voordeel voor het land waar het hoofdkwartier ligt om die minimumbelasting niet te gaan handhaven. Zo ontstaat er een systeem waarbij landen elkaar in check houden, met een level playing field voor bedrijven waarbij belastingconcurrentie veel moeilijker is. Het voordeel voor de Amerikanen is dat zij de eerste kans krijgen om hun eigen multinationals bij te gaan belasten. Voor Europese landen is het voordeel dat de prikkel om winsten te verschuiven naar lage belastinglanden grotendeels wegvalt. Volgens de OESO zou een tarief van 12,5% wereldwijd tussen de 40 en 70 miljard extra belastinginkomsten zou opleveren.16

Bidens voorstel voor een tarief van 21% haakt hier dus gewoon op in. Het is geen nieuw voorstel, maar het geeft wel een stroomstoot. 12,5% is laag en zou enkel de grofste gevallen van belastingontwijking aan banden leggen. 21% zou de tendens naar steeds lagere tarieven echter stoppen. De durf om zo'n hoog tarief voor te stellen toont aan dat Sleepy Joe het meent met zijn voornemen om het kapitalisme rechtvaardiger te maken. De vaststelling dat die minimumbelasting geen origineel idee is, niet uit altruïsme gebeurt, en deels de belangen van de VS dient doet daar niets aan af.

De durf om zo'n hoog tarief voor te stellen toont aan dat Sleepy Joe het meent met zijn voornemen om het kapitalisme rechtvaardiger te maken.

CONCLUSIE

Joe Biden kan eigenlijk eenzelfde rol spelen als Nixon, die als president de maanlanding claimde terwijl Kennedy acht jaar eerder de impuls gaf. De Europese landen figureren als de Russen, die in dezelfde periode hun eigen satellieten lanceerden en zo de VS constant opjaagden. Het voorstel voor een minimumbelasting is niet het gevolg van snel handelen na de Covid-crisis, maar van ontevredenheid met de afhandeling van de vorige.

Toch biedt die trage vooruitgang nu wel een opportuniteit. Het door de OESO voorbereid compromis kan nu worden aangescherpt met een hoger minimumtarief om zo winstverschuivingen naar lage belastingslanden nutteloos te maken. Dat is geen perfecte oplossing, en van die 21% zullen er waarschijnlijk nog enkele percenten sneuvelen tijdens de onderhandelingen, maar Bidens openingszet biedt wel degelijk een kans om de race to the bottom stevig te temperen. Dat Frankrijk, Duitsland, Spanje, Denemarken en Nederland ook al hun steun hebben uitgesproken doet hoopvol stemmen.

VOETNOTEN

  1. Torslov, Wier en Zucman (2019). The Missing Profits of Nations. NBER Working Paper 24701. Meer fijnmazige data uit de VS suggereert zelfs 56% voor VS-gebaseerde multinationals. Zie: Clausing, Kimberly A., Five Lessons on Profit Shifting from the U.S. Country by Country Data (November 9, 2020), Tax Notes Federal, 169(9), pp. 925-940.
  2. Picciotto, Sol. International Business Taxation. Second, Cambridge university press, 2013.
  3. Zoals patenten, algoritmes of merkidentiteit.
  4. Voor een grondigere uitleg hierover, zie: Lips, W. (2017). Lekkende gaten dichten of een nieuw schip bouwen? Samenleving & Politiek, jg. 24/nr. 10.
  5. Hearson, M. (2018). Transnational expertise and the expansion of the international tax regime: imposing 'acceptable' standards. Review of International Political Economy.
  6. Multinationals met een omzet boven 750 miljoen euro.
  7. Eccleston, R., & Smith, H. (2016). The G20, BEPS and the Future of International Tax Governance. In P. Dietsch & T. Rixen (Eds.), Global Tax Goverance: What is wrong and how to fix it. (pp. 175-199). ECPR Press; Piciotto, S., Weyzig, F., Villanueva, M., Henry, J., Grondona, V., Murphy, R., & Avi-Yonah, R. (2014). OECD BEPS Scorecard. BEPS monitoring group.
  8. Lips, W. (2017). Ibid.
  9. Twee richtlijnen die de BEPS-afspraken implementeren en deels nog een stuk versterken. België zal in die periode steeds voor de zwakst mogelijke interpretatie van die richtlijnen kiezen.
  10. Jopson, B., & Oliver, C. (2016). US lawmakers slam 'hostile' EU tax climate. Financial Time, 2/2/2016.
  11. Asen, E. (2021). What European OECD Countries Are Doing about Digital Services Taxes. Tax Foundation.
  12. The Guardian (2019). US threatens tariffs on French cheese, handbags and lipstick. 3/12/19.
  13. Lips, W. (2020). The EU Commission's digital tax proposals and its cross-platform impact in the EU and the OECD, Journal of European Integration, 42:7, pp. 975-990.
  14. OECD (2020). Tax Challenges Arising from Digitalisation. Economic Impact Assessment.
  15. Rajathurai, B. (2021). The OECD Pillars and the road to 'tax peace': are we nearly there yet? Freshfield Bruckhaus Deringer.
  16. Dat is tussen de 2,5 en 4% van de totale opbrengsten in de vennootschapsbelasting. Voor België betekent dat 300-400 miljoen; OECD (2020). Tax Challenges Arising from Digitalisation. Economic Impact Assessment.

Samenleving & Politiek, Jaargang 28, 2021, nr. 6 (juni), pagina 48 tot 53