De regering-De Wever heeft plannen om de pensioenen te hervormen. Die komen niet alleen voort uit de druk van de vergrijzing op de financiën op langere termijn, maar ook uit de druk vanuit Europa om de begroting op korte termijn op orde te zetten. De voorgestelde hervormingen gaan grosso modo in de goede richting, maar de nood aan besparingen op korte termijn en politieke afwegingen lijken een hervorming om échte duurzaamheid te realiseren in de weg te staan. In dit stuk laat ik mijn licht schijnen op enkele belangrijke passages, én een opvallende afwezige.

KRONIEK VAN EEN AANGEKONDIGDE HERVORMING

De vergrijzing stelt België voor een enorme uitdaging. Afhankelijk van de gebruikte projecties stijgt de pensioenkost bij ongewijzigd beleid tegen 2070 met 22% tot 28%, of 2,5 tot 3,5 procentpunten van het bbp. Die vergrijzingskosten komen niet onverwacht. Sinds de jaren 1980 wordt er al gewaarschuwd voor de impact van zowel de toenemende levensverwachting als het afnemende aantal kinderen op de financiering van de pensioenen. Verschillende landen grepen eerder in: Italië en Zweden voerden al in de jaren 1990 een nieuw pensioensysteem om duurzaamheid te garanderen. Wie vroeg ingreep, kon maatregelen geleidelijker invoeren om de pijn te verzachten. Na decennia vooral gekenmerkt door stilstand heeft België die luxe niet meer nu de vergrijzing zich echt laat voelen.

Daar komt nog druk vanuit Europa bij om op kortere termijn in te grijpen: het begrotingstekort moet dringend worden ingeperkt. De zoektocht naar maatregelen die op korte termijn renderen, blijkt uit de hervormingsvoorstellen: de voorgestelde maatregelen hebben duidelijk tot doel de toename in de pensioenkosten in te perken, maar echte duurzaamheid blijft uit.

Dat de beperking vooral gezocht wordt bij ambtenaren en mensen met veel gelijkgestelde perioden, is natuurlijk een politieke keuze.

Voor al haar complexiteit, zijn je keuzemogelijkheden om de impact van de vergrijzing op het pensioensysteem op te vangen best beperkt. Je kan pensioenen verlagen, bijdragen verhogen, of het aantal bijdragenden per gepensioneerde verhogen, bijvoorbeeld via een verhoging van de pensioenleeftijd. De lasten op arbeidsinkomen zijn in België al bij de hoogste in de OESO en de pensioenleeftijd verhoogt al naar 67 tegen 2030, waardoor het niet onlogisch is dat de maatregelen in het regeerakkoord vooral focussen op het beperken van de pensioenen zelf. Maar dat die beperking vooral gezocht wordt bij ambtenaren en mensen met veel gelijkgestelde perioden, is natuurlijk een politieke keuze.

HARMONISERING VAN HET AMBTENARENSTELSEL

De voorstellen in het regeerakkoord over de ambtenarenpensioenen volgen een duidelijke internationale tendens naar het harmoniseren van pensioenstelsels, onder andere om te vermijden dat transities tussen stelsels financieel afgestraft zouden worden. België, Duitsland, Frankrijk en Korea zijn de enige OESO-landen die nog een volledig apart stelsel voor ambtenaren hanteren.

Op lange termijn zijn de voorgestelde maatregelen best logisch. Het pensioen berekenen op het gemiddelde loon over de hele loopbaan zoals dat al voor werknemers het geval is, in plaats van op de laatste tien jaar, laat meer flexibele loopbanen toe. Hetzelfde geldt voor de gelijkschakeling van de regelingen rond vervroegd en minimumpensioen.

De vraag is dus eerder: hoe geraken we daar? Ook als er aan reeds opgebouwde rechten niet geraakt wordt – het regeerakkoord stipt respect voor verworven rechten aan als een “hoeksteen” in de pensioenhervorming –, blijft de vraag hoe die verlaagde nieuwe pensioenopbouw zal worden gecompenseerd. Als de verlaging niet gecompenseerd wordt, worden de facto de loonvoorwaarden voor ambtenaren beperkt. Pensioenen zijn dan wel verre van een prioriteit voor de meeste mensen als ze op zoek zijn naar een job, behoud van personeel kan zeker een uitdaging worden als de hervorming als een gebrek aan respect gezien wordt. Zeker in het licht van het huidige lerarentekort is dat een riskante strategie.

Om dergelijke arbeidsmarkteffecten te vermijden, zou de lagere pensioenopbouw voor nieuwe loopbaanjaren gecompenseerd kunnen worden via hogere lonen of een tweede pijler. Maar als je dat doet, haal je kosten naar voor: je zal vanaf nu hogere lonen of bijdragen moeten betalen, maar het zal decennia duren eer de pensioenkost afneemt. Er rijst dus een conflict tussen de poging om op korte termijn het begrotingstekort terug te dringen en een vlottere harmonisering op lange termijn. De oplossing in het regeerakkoord is om aan die tweede pijler te gaan bijdragen “van zodra (...) het pensioen van statutaire ambtenaren slechts gelijk zou worden aan het pensioen van contractuelen (met inbegrip van hun tweede pijler)”.

Al in 2008 kregen de 20% ambtenaren met het hoogste pensioen netto een lager pensioen dan de 20% werknemers met het hoogste pensioen, als je ook de tweede pijler mee in rekening neemt.

Dit alles neemt niet weg dat dat idee van die hoge ambtenarenpensioenen een zeer vertekend beeld is. Al in 2008 kregen de 20% ambtenaren met het hoogste pensioen netto een lager pensioen dan de 20% werknemers met het hoogste pensioen, als je ook de tweede pijler mee in rekening neemt door uitbetaalde kapitalen in een fictieve rente om te zetten. Dit is grotendeels het gevolg van de voordeligere belasting op kapitaaluitkeringen in vergelijking met pensioenen die maandelijks worden uitbetaald. Ambtenarenpensioenen waren wel wat hoger voor de lage- en middeninkomens­groepen, maar met de democratisering van de tweede pijler zal ook dat verschil afgenomen zijn.

AFSCHAFFING VAN DE PEREQUATIE

Ook voor de afschaffing van de perequatie geldt dat harmonisering goed is, maar de uitkomst niet ideaal. Het indexeren van pensioenen aan consumptieprijzen is niet ongewoon, ruwweg de helft van de OESO-landen doet dat. België is wel één van de weinige landen in de OESO, naast Colombia, Costa Rica, Frankrijk en Spanje, die lonen in de pensioenberekening herwaardeert op basis van de evolutie van de prijzen in plaats van de lonen. Daar wordt vervolgens via de welvaartsenveloppe wel tot op zekere hoogte een mouw aan gepast.

Prijsaanpassingen zijn doorgaans lager dan loonaanpassingen, dus het vervangen van de perequatie door prijsaanpassing levert op korte termijn inderdaad een besparing op. Maar omdat de inkomsten van het pensioensysteem afhangen van de evolutie van de loonmassa, niet de prijzen, is de evolutie van de pensioenkost in de toekomst voorspelbaarder en minder afhankelijk van assumpties over productiviteitsgroei als herwaardering van lonen en indexatie van pensioenen aan loongroei in plaats van inflatie gekoppeld zijn. Zo pleitte ook de Commissie Pensioenhervorming 2020-2040 om de herwaardering van de lonen in de pensioenberekening aan de evolutie van de lonen in plaats van de prijzen te koppelen.

De meest duurzame oplossing is om de herwaardering van lonen in de pensioen­berekening en indexering van pensioenen in uitbetaling te koppelen aan de evolutie van de totale loonmassa en dus de inkomsten van het pensioensysteem. Onder andere de Baltische staten, Duitsland, Italië, Japan en Polen herwaarderen lonen in de pensioen­berekening op basis van de totale loonmassa of een gelijkaardige indicator.

BEPERKING VAN GELIJKGESTELDE PERIODEN

De tweede belangrijke interventie is de beperking van de invloed van gelijkgestelde perioden in de pensioenberekening. De gelijkstelling van niet-gewerkte perioden zou initieel afgetopt worden op 40% van de loopbaan in 2027, en op 20% in 2031. Dat is een stevige ingreep, want bij mannelijke gepensioneerde werknemers jonger dan 70 jaar bestond in 2017 gemiddeld 27% van de loopbaan die in rekening werd genomen voor het pensioen uit gelijkgestelde perioden, bij vrouwen zelfs 36%. Daarenboven zou voor gelijkgestelde perioden niet langer het laatste loon, maar een lager fictief loon gebruikt worden in de pensioenberekening. Perioden van ziekte en zorg zouden wel buiten beschouwing gelaten worden bij deze maatregelen. Dit zijn scherpe interventies op zeer korte termijn, die vooral door vrouwen gevoeld zullen worden, en zeker zij die al dichter bij hun pensioenleeftijd staan en dus beperkte mogelijkheden hebben om alsnog hun aantal effectief gewerkte jaren op te krikken.

Dit zijn scherpe interventies op zeer korte termijn, die vooral door vrouwen gevoeld zullen worden.

De manier waarop gelijkgestelde perioden gefinancierd zijn, maakt ze natuurlijk ook zeer gevoelig voor dergelijke ingrepen. Gelijkstelling zou moeten worden gefinancierd op het moment van werkloosheid, ziekte of zorg, eventueel gekoppeld aan een reservefonds waarin die bijdragen gestort worden. Dat maakt van gelijkgestelde perioden een opgebouwd recht in plaats van een belofte, waardoor een hervorming enkel pensioenopbouw bij nieuwe perioden van gelijkstelling zou veranderen. Maar ook hier zou een overstap naar een robuustere regeling voor gelijkgestelde perioden de kost naar voor halen.

WAT IS HET DOEL VAN DE BONUS-MALUS?

Een bonus-malus is in principe de logica zelve: als je ervoor kiest om je pensioen over een langere periode te ontvangen, zou je maandelijkse pensioen wat lager moeten zijn om over je hele leven evenveel pensioen te ontvangen. Zonder bonus-malus is het de samenleving die de financiële gevolgen draagt van iemands keuze om vervroegd op pensioen te gaan. In principe creëert een bonus-malussysteem ook een incentive om langer te werken, al geven evaluatiestudies van eerdere bonusregelingen in België aan dat de impact op tewerkstelling beperkt is. België en Luxemburg (en Hongarije specifiek voor vrouwen) zijn de enige landen in de OESO die geen malus toepassen bij vervroegd pensioen.

Het regeerakkoord geeft aan dat de bonus-malus ‘actuarieel neutraal’ moet zijn, wat inhoudt dat de totale hoeveelheid pensioen die je kan verwachten niet afhangt van wanneer je je pensioen opneemt. De voorgestelde 5% bonus-malus ligt inderdaad in die lijn: voor de meeste OESO-landen ligt een actuarieel neutrale correctie tussen de 4,5% en de 6% per jaar.

De logica van de actuariële neutraliteit wordt echter ondergraven door de malus enkel toe te passen op mensen die minder dan 35 jaar effectief gewerkt hebben en de bonus op mensen die boven die limiet zitten. Dat maakt, in combinatie met de loopbaanvoorwaarden voor vervroegd pensioen, dat de malus de facto enkel van toepassing is voor mensen met een substantieel aantal gelijkgestelde perioden in hun loopbaan. De loopbaanvoorwaarde is niet gewoon irrelevant vanuit het oogpunt van actuariële neutraliteit, ze kan zelfs tot exact de omgekeerde uitkomst leiden: mensen met veel perioden van werkloosheid hebben een lagere levensverwachting, en net op die mensen zou de malus toegepast worden. De bonus-malus lijkt dus vooral gebruikt als een maatregel om de invloed van gelijkgestelde perioden verder in te perken.

VERVROEGD PENSIOEN, ZWARE BEROEPEN EN DE MALUS

Het idee dat een malus per definitie onrechtvaardig is, zoals al eens beweerd wordt, is echter fout. Sterker nog, ze kan een belangrijk ingrediënt zijn om vervroegd pensioen mogelijk te maken voor mensen met lagere levensverwachting of in zware beroepen. Het is bijzonder moeilijk om vervroegde pensioenregelingen voor mensen met lagere levensverwachting uit te werken. Vervroegde pensioenregelingen voor zware beroepen leiden dan weer tot systematische mistargeting en perverse arbeidsmarkeffecten.

Het idee dat een malus per definitie onrechtvaardig is, zoals al eens beweerd wordt, is fout.

Studies in onder andere Frankrijk en Duitsland geven aan dat mensen die vervroegd op pensioen gaan via een zware-beroepenregeling gemiddeld in betere gezondheid zijn dan andere gepensioneerden. De verklaring is simpel: zij bij wie het gezondheidsrisico zich stelt, halen de loopbaanvoorwaarde niet. Daarenboven zetten dergelijke regelingen werknemers vast in ziekmakend werk want wie van job verandert, verliest het recht op vervroegd pensioen. Dergelijke perverse effecten kunnen worden vermeden door mensen in die situaties extra pensioen op te laten bouwen, en hen via de malus toe te laten te kiezen of ze die extra opbouw in een vervroegd pensioen willen omzetten. Omdat lagere inkomensgroepen ook een lagere levensverwachting hebben, kan het minimumpensioen voor hen als instrument voor die extra pensioenopbouw dienen. Voor zware beroepen kan dat gebeuren via een extra werkgeversbijdrage, zoals bijvoorbeeld in Frankrijk, Oostenrijk en Portugal bestaat.

De nieuwe vervroegde pensioenregeling in het regeerakkoord, pensioen vanaf 60 jaar mits 42 jaar effectief gewerkt, lijkt niet in de plaats van, maar bovenop de huidige vervroegde pensioenregeling te komen. De regeling zou vanaf 2030 vervroegd pensioen mogelijk maken zeven jaar voor de wettelijke pensioenleeftijd – zonder malus. Dat is hoog in vergelijking met andere OESO-landen. Portugal is het enige land waar het verschil tussen wettelijke en vervroegde pensioenleeftijd groter is dan vijf jaar: je kan er zes jaar voor de wettelijke pensioenleeftijd op pensioen, maar wordt er bijzonder zwaar afgestraft met onder andere een malus van 7,8% per jaar. Een vervroegd pensioen met malus twee tot vier jaar voor de wettelijke pensioenleeftijd zou loopbaanvoorwaarden grotendeels overbodig maken en België meer in lijn stellen met vervroegde pensioenregelingen in andere OESO-landen.

OPVALLENDE AFWEZIGE: DE AFGESCHAFTE CORRECTIECOËFFICIËNT VOOR ZELFSTANDIGEN

Tot slot is het zeer opvallend dat er geen aanpassingen voorzien zijn na de afschaffing van de correctiecoëfficiënt voor zelfstandigen door de vorige regering. De pensioenen van de zelfstandigen worden op dezelfde manier berekend als die van de werknemers, maar omdat zelfstandigen lagere bijdragen betalen, werden hun pensioenen sinds de jaren 1980 evenredig met 31% verlaagd via de correctiecoëfficiënt. De vorige regering schafte die coëfficiënt af, waardoor zelfstandigen nu evenveel pensioen opbouwen als werknemers, maar ze deed dat zonder tegelijk de bijdragen voor zelfstandigen te verhogen tot hetzelfde niveau als die van werknemers.

Dat de bijdragen van zelfstandigen niet proportioneel worden verhoogd, is een duidelijke politieke keuze.

Dat hier in het regeerakkoord niet op wordt teruggekomen, bijvoorbeeld door de bijdragen van zelfstandigen proportioneel te verhogen, is een duidelijke politieke keuze. Zeker voor een akkoord dat de financiële draagkracht van het pensioensysteem wil versterken, de verschillende pensioenstelsels grondig harmoniseren, en de link tussen bijdrage en pensioen versterken.

Samenleving & Politiek, Jaargang 32, 2025, nr. 3 (maart), pagina 40 tot 45

• Arizona
• regering-De Wever
• pensioenen