Abonneer Log in

Voor een nieuwe ontwikkelingsagenda

Samenleving & Politiek, Jaargang 15, 2008, nr. 7 (september), pagina 44 tot 54

Begin september kwamen in Accra rijke en arme landen bijeen om te proberen de ontwikkelingshulp efficiënter te organiseren, drie jaar na de goedkeuring van de OESO-Verklaring van Parijs. Eind september is er een VN-vergadering op hoog niveau om de stand van zaken rond de millenniumdoelstellingen te bekijken. En in november is er een VN-Conferentie over de ‘Financiering van Ontwikkeling’, zes jaar na de conferentie van Monterrey. Er roert wat in de wereld van de ontwikkelingssamenwerking. Thema’s die jarenlang onbespreekbaar waren, krijgen plots opnieuw belangstelling. Dat is hoopgevend, want er zijn genoeg redenen om vragen te hebben over de toekomst van de ontwikkelingssamenwerking.

Ten eerste is het moeilijk om naast de mislukkingen van de afgelopen twintig jaar te kijken. De ‘Washington Consensus’ beloofde groei die tot armoedevermindering zou leiden. Hij zou mogelijk gemaakt worden door de staten grondig te hervormen en meer ruimte te geven aan de markt. Helaas is die groei in alle landen die de recepten van de Wereldbank en het IMF het best hebben gevolgd - Latijns-Amerika en Afrika - nog steeds geen feit. Alleen in landen die grondstoffen (en vooral aardolie) exporteren, gaat het nationaal inkomen er op vooruit, maar zonder gevolg voor de vele armen. Kortom, noch voor ontwikkeling (die eigenlijk van de agenda is verdwenen), noch voor de groei (die het enige doel is geworden), noch voor de armen is er sprake van beterschap.1 Zoals reeds in 2001 door sommigen (waaronder de Wereldbank zelf) werd gesteld, zullen de millenniumdoelstellingen niet worden gehaald.
De ontwikkelingshulp liet evenmin de successen zien waarop na de herhaalde beloften van de G8-bijeenkomsten, de VN-conferenties of de OESO-verklaringen kon worden gehoopt. Zowel in België als in de rest van de Europese Unie haalt de hulp niet het beloofde niveau.2 De ‘innovatieve financiering’ komt evenmin echt van de grond.3 Er is enkel een taks op luchtvaarttickets die door een beperkt aantal landen wordt geheven, maar van enige vorm van mondiale belasting is nog steeds geen sprake, ondanks de oproepen van de Secretaris-Generaal van de VN. De Verklaring van Parijs ten slotte die meer effectiviteit in de hulpverlening zou teweegbrengen, hinkt achterop.4 Ontwikkelingshulp blijft donor-driven, is erg gefragmenteerd en nog grotendeels gebonden.
Ten slotte heeft de recente voedselcrisis ervoor gezorgd dat een aantal beleidskeuzen van de afgelopen decennia nu openlijk in twijfel worden getrokken. In alle arme landen had de Wereldbank aangedrongen op meer internationale handel, met export van meerwaardeproducten naar de rijke landen en import van goedkopere voedingsmiddelen uit de rijke landen. Dat betekende in feite een zware aanslag op de kleine familiale landbouw, met een massale plattelandsvlucht en meer migratie tot gevolg. Arme landen kunnen met moeite de nu hoge wereldmarktprijzen betalen en worden geconfronteerd met reële hongersnood en voedselrellen. Toch blijven de grote instellingen pleiten voor méér internationale handel.5 Een comité van wijzen dat voor de Wereldbank een verslag over groei schreef, zegt nu wel dat er tijdelijke handelspreferenties nodig zijn voor arme landen, maar een echte koerswijziging is dit nog niet.6
Ondertussen wordt meer en meer ‘hulp’ geboden door filantropische instellingen en door particuliere initiatieven, wat de fragmentering en het gebrek aan transparantie alleen maar verhoogt. Men kan er mensen mee helpen, maar geenszins een ontwikkelingsproces mee op gang brengen.

Behoefte aan een nieuwe agenda

Met de invoering van de armoedeverminderingsagenda is de economische en sociale ontwikkeling (industrialisering en diversifiëring enerzijds, sociale bescherming en nationale herverdeling anderzijds) zo goed als verdwenen. De aandacht verschoof van landen naar mensen, waardoor niet iedereen in de gaten had dat dit ook een fundamenteel liberale agenda voor het afslanken en hervormen van staten inhield. Overheden werden voortdurend als inert en krachteloos omschreven. Arme mensen - en vooral vrouwen - moesten zich organiseren om armoedeprogramma’s af te dwingen. Maar ook dat is mislukt, omdat armoede geen probleem van gediscrimineerde individuele mensen is, maar een maatschappelijk probleem dat niet kan worden losgekoppeld van rijkdom. We weten ondertussen dat de meeste Afrikaanse landen lang niet zo arm zijn als de officiële cijfers laten uitschijnen, maar dat de gecreëerde rijkdom er in handen is van een kleine groep die zijn kapitaal meteen naar banken in het Noorden en vooral fiscale paradijzen stuurt. De kapitaalvlucht uit Afrika wordt voor de periode 1970-1996 op 285 miljard dollar geraamd.7
In feite is er sprake van ‘omgekeerde ontwikkelingshulp’. De bedragen die het Zuiden betaalt aan het Noorden in de vorm van schuldaflossingen en internationale handel zijn immens veel groter dan de hulp die gegeven wordt, zelfs zonder de kosten van onze ecologische voetafdruk.8

Er zal dus een en ander moeten veranderen als we de landen en de volken van het Zuiden ook een kans willen geven zich te ontwikkelen en zich te verrijken. En daarom is het goed ook even naar het verleden te kijken, niet om een grote stap achteruit te zetten, wel om te zien welke ideeën van toen - jaren 1960 en 1970 - nu nog bruikbaar zijn.
Opvallend daarbij is dat de VN-documenten van die tijd zo goed als nooit over armoede spreken. Ze hebben het wel over de vele sociale problemen die worden vastgesteld - gebrek aan onderwijs, gezondheidszorg, infrastructuur - maar of en hoe erg mensen ‘arm’ waren wist men niet of hoefde men niet te weten. Ontwikkeling ging immers over economische modernisering en sociale vooruitgang voor landen op basis van industrialisering, herverdeling en sociale bescherming. Wat wél in alle documenten te lezen valt, is dat het de uiteindelijke bedoeling was ‘de kloof tussen geïndustrialiseerde en ontwikkelingslanden te dichten’, of met andere woorden de ongelijkheid te verkleinen. De economische modernisering vergde investeringen en dus kapitaal, wat moest komen van groei én van hulp. Uiteindelijk moesten de arme landen op voet van gelijkheid met de rijke landen kunnen spreken en onderhandelen over wereldzaken.
Ook toen de Wereldbank in 1990 een armoedestrategie voorstelde, waren er nog geen empirische gegevens over de armoede in de wereld gekend. Unicef had eind van de jaren 1980 de structurele aanpassingsprogramma’s van de Wereldbank en het IMF aangeklaagd, zonder over een stijgende armoede te spreken.9 In 1995 - naar aanleiding van de VN-top over sociale ontwikkeling in Kopenhagen - maakte de ILO een compendium met de bestaande armoede-analyses in de derde wereld. Er werd vastgesteld dat er erg weinig en geen vergelijkbare gegevens beschikbaar waren.10 Ook al is er sindsdien heel wat veranderd, toch zijn er volgens de UNDP nog altijd 67 landen zonder gegevens om de millenniumdoelstellingen te kunnen toetsen en 93 landen zonder trenddata, en dus zonder mogelijkheid om enige voor- of achteruitgang te meten.11
Met een verschuiving van de klemtoon van economische en sociale ontwikkeling naar de bestrijding van absolute en extreme armoede is de aandacht voor de inkomensongelijkheid bijna verdwenen. Pas sinds enkele jaren is er weer belangstelling voor en wordt er ook veel gemeten. Redenen om aandacht te besteden aan de inkomensongelijkheid zijn er genoeg, het meten is echter een heikel probleem.

Waarom ongelijkheid opnieuw op de agenda moet

De thans beschikbare gegevens over de inkomensongelijkheid in de wereld zijn zeker een reden voor de nieuwe belangstelling. Ze is immers zo immens groot dat het politiek onmogelijk is om er géén rekening mee te houden. Dat is echter lang niet de enige grond.
Bij de voorbereiding van haar tweede grote armoederapport in 2000 publiceerde de Wereldbank diverse documenten met nieuwe armoedecijfers, een nieuw beleid voor sociale bescherming en ook een verantwoording voor een ongelijkheidsbeleid. Rechtvaardigheid (equity) en doeltreffendheid kunnen niet van elkaar worden losgekoppeld, zo stelden de auteurs, omdat markten nooit volmaakt zijn. Ravallion wees erop dat het niet kan om nog enkel naar de gemiddelde cijfers voor een land te kijken. Sommigen zullen door het nieuwe beleid aan de armoede kunnen ontsnappen, maar anderen worden juist arm. Ongelijkheid, zo stelde hij ook, kan een groei in het voordeel van de armen (pro-poor growth) belemmeren en in landen waar de ongelijkheid erg groot is, zal groei maar moeilijk tot de armen doordringen.12 De Wereldbank heeft zich deze redenering inmiddels eigen gemaakt, en er wordt nu officieel van uit gegaan dat een hoge mate van ongelijkheid groei in de weg staat.
In 2006 wijdde de Wereldbank haar jaarlijkse ontwikkelingsverslag aan equity.13 Equity and equality overlap quite extensively werd er gesteld in één van de ontwerpverslagen. De twee concepten werden er door elkaar gebruikt zonder enig onderscheid. Dat de Wereldbank zoveel aandacht heeft voor ongelijkheid valt toe te juichen, al is het jammer dat het definitieve verslag niet langer spreekt over equality maar nog enkel over equity. Het gaat de Wereldbank dan ook niet om gelijke resultaten, maar enkel om gelijke kansen. Er moet daarom een evenwicht worden gezocht tussen equity en groei, want niets mag de groei in de weg staan. Dit verslag geeft blijk van een vernieuwd denken in de Bretton Woods instellingen aangezien ze sociale bescherming, mensenrechten, economische rechten en zelfs belastingen vermelden als mogelijkheden om tot een rechtvaardiger systeem te komen, maar de Bank gaat niet zover die mogelijkheden ook aan te bevelen. Bovendien wordt deze redenering ook tegengesproken door andere verslagen waarin landen slechte punten krijgen voor sociale en economische rechten.14 Maar het is desalniettemin een goede zaak dat de Wereldbank inziet dat te veel ongelijkheid, zoals in Latijns-Amerika, de groei kan afremmen.

Er zijn echter nog andere goede redenen om de inkomensongelijkheid aan te pakken.
De eerste reden is morele verontwaardiging en een gevoelen van grote onrechtvaardigheid. Branko Milanovic geeft het voorbeeld van een zaal vol mensen waarin één persoon 20.000 dollar krijgt en alle anderen tussen 25 en 75 cent.15 Iedereen gaat erop vooruit maar niemand zal tevreden zijn met deze onrechtvaardige verdeling. Het inkomen is immers niet enkel een middel om goederen en diensten te betalen, het is ook een maatschappelijke erkenning. In elke samenleving is gelijkheid of gelijkwaardigheid een fundamentele waarde en daarom wordt de inkomensongelijkheid ook zo belangrijk in de mondialisering. De ongelijkheid tussen Afrika en Europa is niet zo relevant zolang er geen interactie is tussen beide continenten, maar van zodra de televisieschermen de West-Europese levenswijze laat zien, wordt die ongelijkheid wel belangrijk.
Dit argument is ook in West-Europa zelf van toepassing als kranten dagelijks berichten brengen over de topinkomens van CEO’s en massale ontslagen bij grote multinationals. Volgens het jongste rapport van Merril Lynch zijn er wereldwijd 9,5 miljoen mensen met meer dan één miljoen financiële activa, en dat zijn er 8,3% meer dan in 2005.16 Daarvan heeft 1% meer dan 30 miljoen financiële activa. Het gecumuleerd vermogen van die bijna 10 miljoen mensen bedroeg in 1996 zo’n 16.600 miljard dollar en in 2005 al 33.300 miljard dollar. Een stijging dus met 8% per jaar of veel meer dan de jaarlijkse groei. Volgens de ILO zijn er 1,39 miljard mensen of bijna 50% van de totale arbeidskrachten en 58,7% in de ontwikkelingslanden die minder dan 2$ per dag verdienen en dus arm zijn. Een kwart van de arbeidskrachten in ontwikkelingslanden verdient minder dan 1$ per dag en is dus extreem arm.17 Minder dan 10% van de bevolking in arme landen heeft sociale bescherming. In december 2006 kregen 4000 werknemers van banken en andere financiële instellingen in de City of London elk een bonus van gemiddeld 1,5 miljoen euro.

Een tweede reden heeft direct te maken met de mondialisering en de paradoxale behoefte aan grenzen, precies wegens de ongelijkheid. Wie gelooft in de wenselijkheid van één wereldgemeenschap waarin niet enkel goederen, diensten en kapitaal vrij kunnen worden uitgewisseld maar er ook vrij personenverkeer is, ziet meteen dat de ongelijkheid een groot probleem vormt. Waar de economische mondialisering precies door die ongelijkheid wordt mogelijk gemaakt, is de inkomensongelijkheid iets wat beter beschermde grenzen vereist. Het zijn niet de extreem arme mensen die hun hebben en houden achterlaten, maar grotendeels middenklassen met een opleiding waar in rijke landen vraag naar is. Echter, in die rijke landen is geen sociale basis voor massale immigratie. De verzorgingsstaten staan onder druk, illegale migranten worden uitgebuit of sterven op de stranden van de Middellandse Zee of aan de elektronische grens van de Verenigde Staten. Populistische en vaak racistische en xenofobe partijen maken misbruik van de angst van gewone mensen en kunnen zo zelfs de democratie in gevaar brengen. Grote ongelijkheden vergen dus grenzen en zijn niet verenigbaar met de mondialisering en met democratie.

Een derde reden heeft te maken met politieke stabiliteit. Sinds 2002 en de RIO+10 VN-conferentie over duurzame ontwikkeling spreekt de Wereldbank over ‘sociale duurzaamheid’. Sociale zaken zitten in de portefeuille van de regeringen die ze net zoals milieuzaken moeten beheren. Het zijn activa die kunnen worden gebruikt maar ook kunnen leiden tot sociale stress en in extreme gevallen sociaal conflict.18 In tegenstelling tot de oproep van de Club van Rome in 1971 om de groei te beperken en zo het milieu te beschermen, roept de Wereldbank op om het milieu te beschermen en armoede te bestrijden om de groei te vrijwaren. Milieu- en sociale conflicten moeten daarom vermeden worden. Er is echter geen enkele reden om aan te nemen dat het extreem arme mensen zijn die de politieke stabiliteit in het gedrang brengen. Zij zijn immers bezig met overlevingsstrategieën en zeker niet met terroristische plannen. Een verarmde middenklasse, jonge universitairen zonder baan en zonder perspectief, de gedesillusioneerden van de mislukte ontwikkelingsprojecten die ook dagelijks de goednieuwsshows op televisie zien over de mondialisering kunnen wel in opstand komen. De dringendste taak voor wie de politieke stabiliteit wil vrijwaren, is daarom niet zozeer de bestrijding van de extreme armoede maar wel de bestrijding van de ongelijkheid. De beste ‘oorlog tegen het terrorisme’ is daarom niet een ‘oorlog tegen armoede’ zoals de vorige Wereldbankvoorzitter zei, maar een oorlog tegen de ongelijkheid.

Een vierde reden is eveneens politiek. Sociale en economische rechten werden toegekend om ook inhoud te geven aan politiek burgerschap, wat berust op gelijkheid en gelijkwaardigheid. Dat besef is doorgedrongen vanaf het eind van de 19de en het begin van de 20ste eeuw en heeft geleid tot het ontstaan van verzorgingsstaten. Ook het ontwikkelingsproject van na de Tweede Wereldoorlog was uitdrukkelijk bedoeld om de kloof tussen industrielanden en ontwikkelingslanden te dichten. Echter, de thans bestaande ongelijkheid ondermijnt het politieke burgerschap van mensen. De stemmen van de armen kunnen gewoon worden gekocht, net zoals de stemmen van arme landen in internationale instellingen kunnen worden afgekocht. Economische ongelijkheid gaat immers samen met asymmetrische machtsverhoudingen en het onderdrukken van de een door de ander. Als arme landen vandaag hun ontwikkelingshulp niet willen verliezen, kunnen ze best het stemadvies van hun broodheren volgen in de VN. De Wereldbank en het IMF kunnen hun voorwaarden blijven opleggen omdat ze ook de sleutel tot financiering zijn. Het VN-Handvest spreekt over de ‘soevereine gelijkheid’ van landen, maar de geopolitiek en de inkomensongelijkheid veroorzaken precies het tegendeel. De recente diplomatieke rel tussen België en Congo heeft dan ook alles te maken met de kleinere afhankelijkheid van Congo t.a.v. België dankzij de aanwezigheid van China in Afrika.

Een vijfde reden ten slotte is de schuld die rijke landen hebben aan arme landen. De jongste geschiedenis heeft de rijke landen rijker en de arme landen relatief armer gemaakt. Er is nu voldoende bewijs over de sociale gevolgen van de structurele aanpassingsprogramma’s. De kosten van de economische crisis die in de jaren 1970 is begonnen, werden afgewenteld op de derde wereld in de vorm van schuldaflossing, dalende grondstoffenprijzen en kapitaalvlucht. Het Zuiden betaalt meer aan het Noorden dan het ervan krijgt en de bankdeposito’s in het Noorden van de elites uit het Zuiden liggen hoger dan de buitenlandse schuldenlast van hun landen. Daarnaast is er ook een enorme ecologische schuldenlast waardoor de ontwikkelingskansen van arme landen in gevaar kunnen komen. De Tilburgse docent Lou Keune raamt die ecologische schuld op meer dan 5000 miljard dollar, bijna vijftig keer zoveel als het bedrag aan officiële ontwikkelingshulp.19 Ten slotte is er ook een historische schuld die werd opgebouwd door eeuwenlange kolonisering en slavenhandel die de arme landen van hun beste menselijke en natuurlijke hulpbronnen hebben ontdaan. Tientallen miljoenen mensen werden verscheept van Afrika naar Amerika en het is onmogelijk om daar een exacte prijs voor te bepalen.
Deze vijfde reden roept vragen op naar de verantwoordelijkheid voor de schuld. Er ligt duidelijk een historisch proces aan ten grondslag, maar kunnen de huidige generaties verantwoordelijk worden gesteld voor wat hun grootouders hebben gedaan? Die vraag is moeilijk positief te beantwoorden, maar filosoof Thomas Pogge vraagt zich terecht af of de huidige generaties dan wel de voordelen van de zonden van hun grootouders kunnen behouden? Met andere woorden, ook al zijn de huidige generaties niet schuldig, ze profiteren wel van de economische superioriteit die het gevolg is van - onder meer - de kolonisering. Landen hadden geen gelijke kansen. De asymmetrische machtsverhoudingen van nu zijn een gevolg van die ongelijke kansen. In de Wereldbank en het IMF hebben 24 Afrikaanse landen minder dan 2% en China minder dan 4% van de macht, terwijl de VS met slechts een kwart van de bevolking van China meer dan 15% hebben. De ongelijkheid reproduceert zichzelf.

Maar hoe meet je ongelijkheid?

Er zijn dus wel degelijk goede politieke redenen om iets aan de inkomensongelijkheid te doen. Maar hoe groot is die ongelijkheid nu? Die vraag is niet makkelijk te beantwoorden, zomin als het makkelijk is te berekenen hoeveel armen er nu precies zijn in de wereld. Niet enkel de methodologie kan erg verschillen, maar bovendien is die methodologie nooit los te koppelen van de ideologie.

De belangrijkste internationale organisatie die de ongelijkheid al lang aanklaagt is de UNDP (het ontwikkelingsprogramma van de VN). Sinds haar eerste verslag over menselijke ontwikkeling in 1990 worden jaarlijks statistieken gepubliceerd over hoe de kloof tussen arm en rijk groter wordt. In 1992 wordt het inmiddels beroemde ‘champagneglas’ getekend dat aangeeft hoe de rijkste 20% van de wereldbevolking 82,7% van het mondiale inkomen binnenhaalt, terwijl de armste 20% slechts 1,5% haalt. We lezen: ‘De rijkste 1% van de wereldbevolking heeft eenzelfde inkomen als de armste 57%. De rijkste 10% van de VS bevolking heeft een inkomen dat groter is of gelijk is aan de armste 43% van de wereld. Of anders uitgedrukt, de rijkste 25 miljoen Noord-Amerikanen verdienen evenveel als de armste twee miljard.’20 Ondanks deze schokkende statistieken geeft de UNDP echter nooit een politiek voorstel om er ook iets aan te doen. De voorbeelden zijn er enkel om alle politieke actoren aan te moedigen meer te investeren in menselijke ontwikkeling. Het is één van vele voorbeelden die een zekere mate van schizofrenie bij de UNDP aantonen.
Verder wordt er momenteel heel wat onderzoek gedaan naar de band tussen inkomensongelijkheid en de mondialisering, maar de resultaten zijn niet eensluidend. Sommige onderzoekers zien een groeiende ongelijkheid ontstaan tussen landen en in landen. Anderen zijn voorzichtiger en stellen dat de ongelijkheid misschien is gedaald maar dat de ongelijkheid in de wereld - zonder China en India in aanmerking te nemen - duidelijk is gestegen.21

Deze uiteenlopende resultaten zijn in zekere zin onvermijdelijk omdat er weinig betrouwbare en vergelijkbare gegevens zijn en vooral omdat er ook grote ideologische verschillen komen bij kijken.22
Een eerste moeilijkheid heeft te maken met twee verschillende opvattingen van inkomensongelijkheid, de absolute ongelijkheid en de relatieve ongelijkheid. Critici van de mondialisering zullen enkel naar de absolute ongelijkheid kijken om de inkomenskloof tussen arm en rijk te zien aangroeien. Als het inkomen van armen en rijken verdubbelt, dan blijft de relatieve kloof immers gelijk, maar de absolute kloof zal groeien omdat de winst voor de rijken veel groter is dan voor de armen. Er is echter geen enkele theorie die voorschrijft dat absolute dan wel relatieve ongelijkheid moet worden gemeten. Het zijn twee verschillende concepten en de voorkeur voor een ervan vertaalt slechts een impliciet waardeoordeel.
Een tweede verschil is de vraag of je enkel kan kijken naar de gemiddelde resultaten van economische groei dan wel of je naar de verschillende gevolgen voor arm en rijk moet kijken. Voorstanders van de mondialisering kijken naar de gemiddelden, en critici zullen vaststellen dat er ook verliezers zijn. Groei zal de absolute armoede gemiddeld doen verminderen maar dat betekent geenszins dat groei ook goed is voor de armen. Als één persoon verliest en een ander wint dan is het resultaat niet te zien in de statistieken tenzij men dit soort churning ook apart wil analyseren.
Een derde verschil is de ongelijkheid tussen landen en de vraag of je die landen ook moet ‘wegen’ in functie van hun bevolking en of je mensen dan wel landen met elkaar moet vergelijken. Critici van de mondialisering wijzen erop dat de inkomensongelijkheid toeneemt. Het gemiddelde inkomen van de rijkste landen in de wereld was ongeveer tien keer groter dan dat van de armste landen op het eind van de 19de eeuw. Vandaag is dat inkomen 60 keer groter. Dat cijfer klopt als je elk land afzonderlijk bestudeert en geen rekening houdt met de bevolking. Je kan landen echter ook ‘wegen’ en dan zal China zwaarder doorwegen in de berekening dan Luxemburg of België. Een derde mogelijkheid is om af te zien van elk methodologisch nationalisme en de inkomens van mensen te vergelijken, wereldwijd, zonder rekening te houden met grenzen. Ten slotte kan je ook naar de ongelijkheid binnen de landen kijken.
Er zijn ook problemen met de gebruikte gegevens. Alles hangt ervan af of je PPP-cijfers (koopkrachtpariteit23) gebruikt dan wel nationale rekeningen of huishoudenquêtes. Ook de keuze van de landen kan een grote invloed hebben. Robert Hunter Wade heeft verschillende methoden naast elkaar gebruikt en komt tot de vaststelling dat in bijna alle berekeningen de inkomensongelijkheid toeneemt.24

Eén van de belangrijkste onderzoekers momenteel naar de inkomensongelijkheid in de wereld is Branko Milanovic.25 Hij werkt met drie verschillende concepten van ongelijkheid. Het eerste is een niet-gewogen internationale ongelijkheid. Hier wordt enkel naar het nationale inkomen en niet naar de bevolking gekeken. Deze ongelijkheid is duidelijk sterk toegenomen de afgelopen decennia. Hij maakt een onderscheid tussen vier groepen van landen: rijke landen, contenders (bijna rijk), derdewereld- en vierdewereldlanden. Van de 19 niet-westerse landen die rijk waren in 1960 zijn er slechts 4 overgebleven in 2000. Er zijn wel 4 nieuwe niet-westerse landen bij de club bijgekomen. De groep van contenders is zo goed als verdwenen. Van de 22 landen die er in 1960 bij hoorden, zitten er 20 in 2000 in de groep van derde- of van vierdewereldlanden. De groep van de vierde wereld bestond in 1960 uit 25 landen maar telt er in 2000 71. Milanovic concludeert daarom dat er een afrikanisering van de armoede en een verwestersing van de rijkdom is opgetreden.
Het tweede concept is een gewogen internationale ongelijkheid waarbij hij ervan uitgaat dat iedereen in een land eenzelfde inkomen heeft maar het aantal mensen per land verschilt wel en daardoor krijgen grote landen meer gewicht. Met een dergelijke berekening is de ongelijkheid de afgelopen 20 jaar wel afgenomen, hoewel ze is toegenomen als men China en India uit de berekeningen houdt.
Een derde concept behandelt alle mensen in principe op dezelfde manier, los van de landen. Dit is geen internationale berekening meer maar een mondiale interpersoonlijke vergelijking. Deze werkwijze laat een sterke stijging van de ongelijkheid zien tussen 1988 en 1993. De armste 5% verloor ongeveer 25% van het reële inkomen terwijl de rijkste 5% er 12% bij kreeg. Hier stelt Milanovic vast dat 17,4% van de wereldbevolking als ‘middenklasse’ kan worden beschouwd en dat die 6,5% van het wereldinkomen haalt. ‘Mensen zijn arm omdat ze in arme landen wonen’, aldus de onderzoeker.

Hoe kan de inkomensongelijkheid worden verminderd?

Ook zonder exacte gegevens over de omvang van de inkomensongelijkheid in de wereld zijn er voldoende redenen om aan te nemen dat er best tegen opgetreden wordt. Maar hoe? Nagenoeg niemand zal streven naar een volledige gelijkheid, omdat talenten en inspanningen nu eenmaal verschillend zijn. De liberale stelling dat inkomensongelijkheid volstrekt normaal is en dat enkel tegen extreme armoede moet worden opgetreden, vindt echter minder en minder steun. Het dynamisme van het kapitalisme zou precies aan de grote ongelijkheid zijn te danken, maar om zowel ethische als ecologische redenen komt de groei als doel op zich in het gedrang, zeker op een ogenblik dat het vermoeden toeneemt dat groei ook armoede kan veroorzaken.

Grosso modo zijn er twee mogelijkheden om de inkomensongelijkheid te bestrijden. Enerzijds kan men arme mensen een mogelijkheid bieden om de rijkdom van de rijken te benaderen. Dat gaat dus een heel stuk verder dan de huidige armoedeverminderingsstrategieën of de millenniumdoelstellingen. Maar deze erg aantrekkelijke oplossing is helaas om ecologische redenen niet mogelijk. De menselijke impact is nu al groter dan de draagkracht van de planeet en men raamt de overshoot op zowat 20%. De ecologische voetafdruk van de VS is nu al tien keer zo groot als die van India. Een massale groei van de inkomens en een westers productie- en consumptiepatroon zou dan ook de doodsteek voor de planeet aarde betekenen, ook al zijn er nieuwe technologieën denkbaar om dat proces te rekken.
Anderzijds kan men de inkomensongelijkheid verminderen door het inkomen van de rijken te verminderen. Dit veronderstelt een herverdelen van inkomens en/of vermogens. Traditionele methoden hiervoor zijn filantropie en liefdadigheid, inkomensbelasting, vermogensbelasting en sociale zekerheid.

Filantropie is de geliefkoosde methode die vandaag door de rijken wordt gebruikt. De tien grootste stichtingen in de Verenigde Staten en Europa hadden in 2005 een vermogen van zowat 150 miljard dollar.26 Geven maakt rijke mensen gelukkig, zeker wanneer het ze ook nog een belastingvoordeel oplevert. Het geeft hen ook veel macht die ze zonder enige inspraak kunnen gebruiken, terwijl de officiële ontwikkelingshulp tot op de cent wordt geanalyseerd en zijn doelmatig gebruik moet bewijzen.
Een vermogensbelasting ligt aan het andere extreem van de ranglijst met voorkeuren. Slechts enkele landen hebben een vermogensbelasting en de mogelijkheden om eraan te ontsnappen zijn groot.
Een progressieve inkomensbelasting is de beste methode voor herverdeling, hoewel ze alsmaar minder wordt gebruikt. Belastingen worden in alsmaar grotere mate door de lagere klassen betaald en meer en meer wordt de progressieve inkomensbelasting vervangen door een flat tax.
Sociale zekerheid heeft een tweevoudige functie: mensen beschermen tegen de grillen van de markt en de solidariteit organiseren. Het is een verzekeringsmechanisme en een instrument om een inkomensgarantie te bieden. Op die manier speelt het ook een belangrijke rol in de herverdeling van inkomens, zelfs als de bijdragen enkel uit arbeid en niet uit kapitaal komen. Vóór het neoliberale tijdperk verdedigde ook de Wereldbank sociale zekerheid omdat zo de traditionele gemeenschapssolidariteit kon worden vervangen door een moderne naamloze solidariteit (van mechanische naar organische solidariteit, in de termen van Emile Durkheim). Dit is ook een mechanisme dat de democratie en de legitimiteit van overheden kan bevorderen.
In de betrekkingen tussen arme en rijke landen is er nog geen sprake van mondiale belastingen of sociale zekerheid. Ontwikkelingshulp speelt wel een herverdelende rol maar is te beperkt om ook een reële invloed te hebben. Bovendien is er een groot gedeelte van die hulp die nooit het donorland verlaat maar wordt besteed aan consultants of aankopen bij bedrijven in het Noorden.

Mondiale overheidsfinanciën

Als armoedebestrijding de belangrijkste prioriteit van ontwikkelingssamenwerking blijft, dan moet inmiddels duidelijk zijn dat het niet enkel om extreme, absolute armoede mag gaan, maar dat ook de mondiale relatieve armoede moet worden aangepakt. Het is een conditio sine qua non om aan de mondialisering een echte niet-economische maar politieke betekenis te geven.
In de vele discussies die momenteel worden gevoerd om de ontwikkelingssamenwerking te hervormen, zal de mondiale solidariteit dus een rol moeten spelen. Op de VN-conferentie van Monterrey in 2002 werd al gesproken over een innovatieve financiering en werd gedacht aan mondiale belastingen, zoals een belasting op financiële speculatie, milieubelastingen (zoals een CO2-taks), belastingen op multinationale ondernemingen die nu door allerhande boekhoudtrucs aan de fiscaliteit ontsnappen en uiteraard ook een afschaffing van fiscale paradijzen.
Dit betekent dus dat herverdeling een nieuw thema moet worden en dat met de neoliberale logica moet worden gebroken. Er zijn inmiddels al interessante documenten van de VN, UNDP, UNRISD, CEPAL en ILO over verschenen. De praktijk blijft echter uit. De voorstellen vinden langzaam maar zeker ook hun weg naar de ngo’s. Ook de discussie over ‘mondiale publieke goederen’ moet hier worden vermeld.

Herverdelende rechtvaardigheid vereist overheidsfinanciën. En mondiale herverdelende rechtvaardigheid vereist mondiale overheidsfinanciën. De huidige ontwikkelingssamenwerking is té gefragmenteerd en té beperkt. Nu al zijn er mondiale en Europese fondsen die proberen om de hulp efficiënter te besteden, bijvoorbeeld door middel van rechtstreekse begrotingssteun waarmee - in theorie - ook de voorwaarden kunnen worden beperkt. Maar ook die fondsen zijn nog erg versnipperd en komen niet met veel coördinatie tot stand. De rijke landen zullen moeten accepteren dat hun ‘hulp’ niet langer aan nationale doelstellingen kan beantwoorden. Als compensatie zouden ze meer begrotingsruimte krijgen door de solidariteit te laten betalen met nieuwe, mondiale belastingen die nog wel door henzelf kunnen worden geïnd maar dan in een mondiaal VN-fonds kunnen worden gestort. Op die manier kan vorm gegeven worden aan een echte mondiale solidariteit en liefst ook aan een mondiale sociale bescherming, als basis voor een wereldburgerschap.
Er staat geen enkel praktisch bezwaar in de weg, enkel politieke, economische en ideologische belangen. Het is een mogelijkheid om van de mondialisering het eerste historische proces te maken dat inhoud geeft aan het concept van wereldgemeenschap, aan de universele mensheid die tot nog toe een fictie is gebleven. Wat vandaag nodig is, is een mogelijkheid voor alle landen en mensen om zichzelf te kunnen beschermen en daarvoor op een nationale én universele solidariteit te kunnen rekenen. Slechts op die manier kan ook een mondiale identiteit worden ontwikkeld en kan iedereen een insider worden in plaats van een ‘wij’ tegen ‘zij’. De mondialisering is slechts duurzaam als de ongelijkheid met herverdeling wordt aangepakt, met mondiale belastingen en een mondiale sociale bescherming. Het is trouwens een voorwaarde voor armoedebestrijding, want armoede is geen individueel probleem maar een gevolg van scheefgetrokken sociale relaties, van een scheefgetrokken inkomensverdeling. Armoede kan en mag niet enkel vanuit het oogpunt van de armen worden bekeken. Op een ogenblik dat de instellingen van Bretton Woods aan legitimiteit inboeten is er misschien een window of opportunity aan het opengaan om opnieuw de VN aan het woord te laten.

Francine Mestrum
Redactielid Samenleving en politiek

Noten
1/ De jongste cijfers van de Wereldbank schatten het aantal extreem armen in de wereld op 1,4 miljard, 400 miljoen meer dan in vorige ramingen. De extreme armoede zou op 25 jaar tijd wel met 50% zijn gedaald, hoewel men hiervoor de cijfers van 1981 - waarvoor weinig gegevens beschikbaar zijn - telkens opnieuw moet optrekken. Het aantal ‘gewoon’ armen (minder dan 2,5$ per dag) blijft stijgen en bedraagt nu meer dan 3 miljard.
2/ OECD/DAC, Development Co-operation Report 2007, Paris, OECD, 2008; 11.11.11, De Belgische Ontwikkelingssamenwerking in 2007, Brussel, 11.11.11, 2008.
3/ ‘Innovatieve financiering’ is een idee dat werd gelanceerd op de VN-Conferentie van Monterrey over de financiering van ontwikkeling, wegens de ontoereikende multilaterale en bilaterale hulpfondsen.
4/ De Verklaring van Parijs werd goedgekeurd in 2005 door de lidstaten van het Ontwikkelingscomité van de OESO. Het is de bedoeling hulp efficiënter te maken, o.m. door ze onderling beter te coördineren.
5/ Bello W., Manufacturing a Food Crisis, The Nation, May 15 2008, http://globalasia.org/pdf/issue6/v3n2\_bello.pdf
6/ Commission on Growth Report, The Growth Report. Strategies for Sustained Growth and Inclusive Development, Washington, The World Bank, 2008.
7/ UNCTAD, Reclaiming Policy Space. Domestic Resource Mobilization and Developmental Status, New York and Geneva, United Nations, 2007.
8/ Keune L., The Myth of Development Aid, in Kohonen M. and Mestrum F., World Public Finance, verschijnt binnenkort bij Pluto Press.
9/ Cornia G.A., et al., Adjustment with a Human FACE. Protecting the Vulnerable and Promoting Growth, New York, Oxford University Press, 1987.
10/ Tabatabai H., Statistics on Poverty and Income Distribution. An ILO Compendium of data, Geneva, ILO, 1996.
11/ UNDP, Human Development Report 2005, New York, United Nations, 2005, p. 336.
12/ Ravallion M., Growth, Inequality and Poverty: looking beyond averages, Development Research Group, World Bank, s.d.
13/ World Bank, World Development Report 2006. Equity and Development, Washington, The World Bank, 2005.
14/ Doing Business, Washington, The World Bank, yearly report.
15/ Milanovic B., Why we all do care about inequality (but are loath to admit it), World Bank, Development Research Group, October 2003.
16/ CapGemini/Merril Lynch, World Wealth Report 2007, s.l. 2007.
17/ ILO, World Employment Report 2004-2005, Geneva, ILO, 2005.
18/ World Bank, World Development Report 2003, Washington, The World Bank, 2003.
19/ Keune, op. cit.
20/ UNDP, Human Development Report 2002, New York, 2002, p. 19, box 1.1.
21/ Voor details over uiteenlopende metingen van ongelijkheid zie Mestrum F. World Public Finances and Global Income Inequality, http://www.choike.org/documentos/Inequality.pdf.
22/ Ravallion M., Competing concepts of inequality in the Globalisation Debate, World Bank Policy Research Paper 3243, March 2004.
23/ PPP’s of koopkrachtpariteit is een fictieve munteenheid waarmee de uiteenlopende koopkracht in verschillende landen vergelijkbaar wordt gemaakt. De berekening zijn zeer vatbaar voor kritiek. Onlangs stelde de Wereldbank vast dat ze zich vergist had in China en India en dat de economie van China met 40% en die van India met 25% werd overschat. Het precieze gevolg voor de armoedecijfers is niet meteen te berekenen. Hoe dan ook stelt de Wereldbank nu voor de armoededrempel van 1$ per dag op te trekken naar 1,25$ per dag.
24/ Wade R.H., Globalization, Poverty and Income Distribution: does the liberal argument hold? Conference document, Political Economy Research Center, University of Sheffield, March 2004.
25/ Milanovic B., Worlds Apart. Measuring International and Global Inequality, Woodstock, Princeton University Press, 2005.
26/ The New Powers in Giving, The Economist, 1 July 2006, p. 65.

ontwikkelingssamenwerking - solidariteit - armoede

Samenleving & Politiek, Jaargang 15, 2008, nr. 7 (september), pagina 44 tot 54