Abonneer Log in

Sluipmoord op de open ruimte

Samenleving & Politiek, Jaargang 26, 2019, nr. 7 (september), pagina 12 tot 16

Midden jaren 1990 was er hoop dat het met de ruimtelijke ordening in Vlaanderen de goede kant opging. Sindsdien heeft het Vlaamse beleid er gedurende twintig jaar alles aan gedaan om die hoop de kop in te drukken. De uitzondering is weer de regel.

STAD VERSUS PLATTELAND

Groeten uit de Westhoek
Tom Coppens en Mieke Nolf
Sluipmoord op de open ruimte
Guy Vloebergh en Peter Renard
Hebben we het gehad met de stad?
Thomas Vanoutrive

Er barstte geen volksfeest los en er werd geen vuurwerk afgestoken. Maar wie begaan was met de ruimtelijke ordening in Vlaanderen was in 1997 wel tevreden dat het Vlaams parlement het jarenlang in elke regeringsverklaring telkens opnieuw aangekondigde Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen (RSV) eindelijk goedkeurde. Bedoeling was om te redden wat er nog te redden viel, de ruimte maximaal open te houden en de verwachte groei meer in kernen en steden op te vangen. Let wel: ondanks de naam was het structuurplan geen echt plan, maar een visie op de Vlaamse ruimte met daaraan gekoppeld een strategie om die visie te realiseren.

Minstens even belangrijk was ook het in 1993 goedgekeurde 'nooddecreet', dat een einde maakte aan de talloze uitzonderingen die intussen regel waren geworden. En die vooral in het buitengebied tastbaar werden. Zo zorgde de opvulregel ervoor dat een onderbroken huizenrij tot over een afstand van zeventig meter kon worden opgevuld met extra huizen, op niet-bouwgrond. Alsof Vlaanderen al niet voldoende lintbebouwing had. Vergunde gebouwen konden in volume verdubbelen, ook al gebeurde die uitbreiding in gebied dat daarvoor niet was bestemd (zonevreemd).

Behalve dat nooddecreet maakte ook het duinendecreet dat in de jaren 1990 belangrijke stappen werden gezet om het eindelijk over een andere boeg te gooien. Veel achterpoortjes werden gesloten en een hoopvol stemmende visie op de Vlaamse ruimtelijke ordening was via het structuurplan in een decreet verankerd. Het besef dat Vlaanderen niet kon blijven morsen met ruimte, natuur en landschap leek ingang te hebben gevonden. Dat het geknoei met onze ruimtelijke ordening bijkomend ook funest was voor onder meer de mobiliteit en dus de economie, leek verworven. Leek.

Want vanaf 1999 – de inkt van het Structuurplan was amper droog – zouden gedurende twintig jaar alle Vlaamse ministers van Ruimtelijke Ordening1 in wisselende regeringscoalities de klok opnieuw stelselmatig terugdraaien. Ruimtelijke ordening werd opnieuw herleid tot zoveel mogelijk vergunningen afleveren en alle achterpoortjes wijd openzetten zodat de uitzondering weer de regel werd en wie geld heeft zijn gang kan gaan. Zo doen we dat in Vlaanderen. Zonder veel debat. 'En stoemelings', zouden ze in Brussel zeggen.

BELGISCH ABSURDISME

Sinds 1999 is het decreet Ruimtelijke Ordening meer dan 35 keer aangepast. Bijna altijd was het de bedoeling de zaken flexibeler te maken en van bestemmingsplannen af te wijken. Dat had nog een ander gevolg: hoe meer er van gewestplannen kan worden afgeweken, hoe minder die plannen nog aan de tijd moeten worden aangepast. Dat spoorde helemaal met het neoliberale tijdsbeeld dat ruimtelijke plannen obstakels zijn, die zoals dat met obstakels pleegt te gaan, zo snel mogelijk moeten worden opgeruimd. Nadenken over de toekomstige invulling van de ruimte en de sociale en ecologische gevolgen daarvan, werd als tijdverlies beschouwd. Het ging weer helemaal over vergunnen. Al dan niet via dienstbetoon.

In dit artikel gaat het vooral over de speciale afwijkings- en uitzonderingsregels. Daar vallen ook de 'handelingen' onder, waarvoor sinds 2016 geen omgevingsvergunning (opvolger van de bouwvergunning) dient te worden aangevraagd. Die vrijstelling geldt alleen voor vergunde (of vergund geachte) gebouwen of constructies en wat woningen betreft in een straal van dertig meter rond het vergunde gebouw. Maar de rechten gelden ook voor zonevreemde woningen (bijvoorbeeld in landbouwgebied). In watergevoelig gebied zijn ze niet van toepassing. Wat mag allemaal zonder vergunning worden opgetrokken? De lijst is lang. Dakterrassen, zonnepanelen, toegangspoorten, tot twee meter hoge afsluitingen, niet-overdekte constructies in tuinen (tot 80 m²), niet-overdekte terrassen van horecazaken, opritten, vrijstaande bijgebouwen tot 40 m²… Een gelijkaardige lange reeks van ingrepen zonder vergunning is opgesteld voor industrie en voor land- en tuinbouw.

Sinds 2010 bestaat de meldingsplicht voor werken 'met eenvoudig en een gangbaar karakter', waarvoor in principe een architect moet worden ingeschakeld. Het kan, bijvoorbeeld, gaan om het optrekken van aangebouwde constructies tot maximum 40 m². Zoals bij de vrijstelling betreft het vergunde of vergund geachte gebouwen. De melder moet merkwaardig genoeg zelf nagaan of de geplande werken al dan niet in strijd zijn met de regelgeving, in eerste instantie het bestemmingsplan. Dat leidt tot volgende anomalie: aangezien zonevreemde gebouwen per definitie strijdig zijn met het bestemmingsplan, is melding daar niet mogelijk. Ook hier werd de macht van de overheid beknot.

Los daarvan wijken veel vergunningen gewoon af van de vigerende plannen. Daarvoor heeft Vlaanderen een erg Belgische klinkende, absurdistische formulering bedacht: 'Een vergunning kan worden geweigerd als het aangevraagde onverenigbaar is met de stedenbouwkundige voorschriften of de verkavelingsvoorschriften, voor zover daarvan niet op geldige wijze is afgeweken.' Er wordt wat afgelachen in de Vlaamse ruimtelijke ordening.

VOLDOENDE UITGERUSTE WEG

Art. 4.3.5 van de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening heeft het over het éérste beoordelingscriterium van 'goede ruimtelijke ordening': de ligging van het terrein aan 'een voldoende uitgeruste weg'. Die met duurzame materialen aangelegde en op het elektriciteitsnet aangesloten weg moet er zijn op het ogenblik van de aanvraag. Anders wordt de vergunning geweigerd. Zo was het de bedoeling. Want in 2006 besliste de Vlaamse regering dat ook woningen aan private toegangswegen kunnen worden gebouwd. En dat die privéwegen niet eens voldoende uitgerust moeten zijn. Ze moeten ook niet al te breed zijn en niet noodzakelijk eigendom van de aanvrager. Het eerste beoordelingscriterium ging daarmee grotendeels op de schop.

Door die minimale uitrustingsvoorwaarden en andere uitzonderingen werd het mogelijk om op terreinen zonder riolering, waterleiding of andere nutsvoorzieningen te bouwen. Eigenaar, tel uit je winst! In één pennentrek nam het aantal potentiële bouwgronden in niet-uitgeruste woon- en woonuitbreidingsgebieden massaal toe. Aan woningen bij landbouwbedrijven worden helemaal geen voorwaarden meer opgelegd. Bij het stopzetten van de landbouwactiviteiten wordt de bedrijfswoning (dat kunnen er ook meerdere zijn) een zonevreemde woning die kan worden verbouwd, uitgebreid of volledig nieuw opgetrokken. Zonder weguitrusting.

NIET-BEPERKTE AFWIJKINGEN

In betere nieuwspraak bracht de Vlaamse overheid een aantal funeste maatregelen onder in de rubriek 'beperkte afwijkingen' die de verwezenlijking van de bestemming niet in het gedrang brengen. In feite zijn het generieke afwijkingen van alle bestemmingsplannen.2 En dus helemaal niet beperkt.3

AFWERKINGSREGEL

De 'afwerkingsregel' (2009) laat toe om een nieuwe woning tegen een bestaande wachtgevel te bouwen, ook al is dat op een niet voor woningbouw bestemd perceel – en dus zonevreemd. En dat in (bijna) alle bestemmingszones. Enige uitzondering vormen ruimtelijk kwetsbare gebieden.4 Maar het kan ook in 'landschappelijk waardevolle agrarische gebieden' want die zijn sinds 2005 niet langer kwetsbaar. Aangezien de woning die tegen het bestaande huis wordt gebouwd zonevreemd staat, de bestemming van de grond niet wijzigt en die dus officieel niet in waarde stijgt, moeten niet eens planbaten op de meerwaarde worden betaald. De afwerkingsregel is een wat afgezwakte herinvoering van de beruchte 'opvulregel' die in 1993 was afgeschaft. Ruimte zat in Vlaanderen.

KMO'S TUSSEN VERVUILENDE INDUSTRIE

Kleine en middelgrote ondernemingen (kmo's) kunnen al lang terecht op industrieterreinen. Die mogelijkheid bestaat nu ook op voor milieubelastende of vervuilende industrieën bestemde terreinen. Bedoeling is de onderbezetting van bestaande industriegebieden ongedaan te maken zonder extra planningsinitiatief (een ruimtelijk uitvoeringsplan, RUP). De kans is reëel dat dit leidt tot problemen met de diverse vormen van hinder en de bijbehorende vergunningverlening.

Aanvankelijk gold de maatregel voor tot drie hectare grote terreinen. De afwijking werd nadien uitgebreid tot terreinen van maximum tien hectare, op voorwaarde dat op minstens de helft van het gebied in kwestie al bedrijven zijn gevestigd. Maar onder bepaalde voorwaarden kan het nu ook op voor vervuilende industrie bestemde terreinen groter dan tien hectare, die op het gewestplan als lokaal bedrijventerrein met openbaar karakter zijn aangeduid. Ook alweer zonder het bestemmingsplan te wijzigen.

STALLEN VOOR VILLABEWONERS

Om vooral de paardenliefhebbers te vriend te houden, kwam er de afwijking voor stallen voor weidedieren. Niet-landbouwers mogen één stal voor weidedieren optrekken. Die mag niet groter zijn dan 200 m² en moet binnen een straal van 50 meter van de woning staan. In het vakgebied heet dat de 'verpaarding' van het buitengebied, maar de stallen kunnen uiteraard ook voor struisvogels, schapen, ezels of geiten worden gebruikt.

HOE VREEMDER HOE BETER

In de jaren 1990 werd de zonevreemdheid aan banden gelegd of op planmatige wijze aangepakt. Daar is twintig jaar later niet veel van overeind gebleven. De slinger is zover doorgeslagen dat eigenaars van zonevreemde woningen en constructies tegenwoordig over méér rechten beschikken dan andere eigenaars. Als ze 'hoofdzakelijk vergund' en niet verkrot zijn en het aantal woongelegenheden niet wordt opgedreven, kunnen bestaande zonevreemde woningen en constructies gewoon worden verbouwd, uitgebreid en herbouwd. Dat hoeft zelfs niet langer op dezelfde plaats te gebeuren. Dat zijn basisrechten geworden. Ook hier geldt de vereiste van de ligging aan een voldoende uitgeruste weg niet langer. Alleen in ruimtelijk kwetsbaar gebied (met uitzondering van parkgebied) en in recreatiegebied gelden de rechten niet.

Nog zo'n generieke maatregel maakt zonevreemde functiewijzigingen mogelijk, dus met afwijking van de vigerende bestemmingsplannen. Ook hier vormen ruimtelijk kwetsbare en recreatiegebieden de enige uitzonderingen. In parkgebied en agrarisch gebied met ecologische waarde gelden de afwijkingen dan weer wel. Zo is er op industrieterreinen plaats voor kantoren, dienstverlening, vrije beroepen en luidruchtige binnen-recreatie. In agrarisch gebied is er ruimte voor opslag van allerhande materialen, winterberging van caravans, berging van oldtimers, maneges, dierenpensions en -asielen, dierenartsenpraktijken, jeugdlogies, tuinaanlegbedrijven, kinderboerderijen, centra voor dierentherapie, enzovoort. De functiewijzigingen kunnen alle richtingen uit. Woningen en hun bijgebouwen kunnen worden omgevormd tot kantoren, ruimten voor vrije beroepen of toeristische logies. Of een combinatie van dat alles. Stallen aansluitend aan een boerderij kunnen woningen worden, als dat bouwfysisch lukt. Ook niet-agrarische gebouwen kunnen een andere functie krijgen – van industrieel gebouw naar loft, bijvoorbeeld. Tuincentra kunnen met een planologisch attest uitbreiden of van bestemming veranderen.

ASOCIAAL

Dit lang niet volledige overzicht van alle door de Vlaamse overheid bedachte afwijkings- en uitzonderingsregels heeft één blauwe draad: soepelheid en flexibiliteit voor wie wil bouwen of verbouwen. De overheid mag daarbij vooral niet planmatig te werk gaan en moet integendeel over veel marge beschikken om op individuele wensen en verzuchtingen in te spelen. Hoe meer ad hoc, hoe liever.

Gedetailleerde stedenbouwkundige voorschriften moeten weg. Bestemmingsplannen aanpassen aan de veranderende omstandigheden wordt als té tijdrovend en té duur afgedaan. En passant wordt het opstellen van een plan-MER vermeden. Niet onbelangrijk, want de milieueffecten van de talloze ingrepen blijven zo buiten beeld. De grote winnaars van alle uitzonderingsregels zijn de eigenaars van zonevreemde woningen en andere constructies. Zelfs nieuwe ruimtelijke uitvoeringsplannen moeten vertrekken van de zonevreemde basisrechten, want die zijn decretaal bepaald.

De resultaten van dit intussen al twintig jaar gevoerde beleid is in de eerste plaats in het buitengebied merkbaar. De mogelijkheid om de talloze afwijkingsregels nog eens cumulatief en gecombineerd toe te passen doet ongewenste dynamieken op de verkeerde plekken ontstaan. Sommige belangengroepen (tuincentra, paardenlobby…) hebben hun verzuchtingen in een op maat geschreven artikel in het decreet weten om te zetten. Systematisch wordt daarbij landbouwgrond aan de professionele landbouw onttrokken. De zo gestimuleerde stijging van de vastgoedprijzen zijn niet alleen funest voor de professionele landbouw, maar zorgen ook nog eens voor de verdere versnippering en fragmentatie van de open ruimte, de afname van biodiversiteit, de degradatie van het landschap, enzovoort. Dit ad-hocvergunningenbeleid transformeert het Vlaamse landschap op een haast onzichtbare wijze. Het hele proces is bovendien asociaal, een aanslag op het leefmilieu en een aanfluiting van de democratie. Alleen voor een beperkt aantal van de talloze afwijkingen wordt nog een openbaar onderzoek georganiseerd. Nooit is er een debat of is er inspraak over het geheel of over de ongewenste effecten. Het is een sluipmoord op de open ruimte.

VOETNOTEN

  1. Dirk Van Mechelen (Open VLD, 1999-2009), Philippe Muyters (N-VA, 2009-2014) en Joke Schauvliege (CD&V, 2014-2019).
  2. Bestemmingsplannen: gewestplannen, algemene plannen van aanleg (APA), bijzondere plannen van aanleg (BPA), ruimtelijke uitvoeringsplannen (RUP).
  3. Worden in dit artikel niet behandeld: afwijkingen voor sociaal-cultureel of recreatief medegebruik, tijdelijk gebruik, medegebruik inzake natuurschoon, afwijkingsmogelijkheden voor erfgoed, zonevreemde handelingen van algemeen belang.
  4. Ruimtelijk kwetsbare gebieden: natuur, bos en park.

Samenleving & Politiek, Jaargang 26, 2019, nr. 7 (september), pagina 12 tot 16