Het Investeringspact kan anders

Het Nationale Investeringspact, tussen overheid en privé ter waarde van 150 miljard euro, moet onze welvaart beschermen tegen 2030. Het Strategisch Comité zet hard in op Publiek-Private Samenwerking (PPS). Deze financialisering van de openbare infrastructuur is een ideologische en problematische keuze. Het kan anders.

Begin september pakte de regering-Michel uit met het verslag van een Strategisch Comité dat de opdracht kreeg enkele investeringsnoden van de Belgische economie te identificeren. De leden van dit Strategisch Comité – allemaal vertegenwoordigers van het Belgische bedrijfsleven – schoven zes prioritaire domeinen naar voren. In totaal dient tegen 2030 maar liefst 150 miljard euro (privaat en publiek) geïnvesteerd te worden in digitale ontwikkeling, cyberveiligheid, onderwijs, mobiliteit, energie en gezondheidszorg. Sommigen zien in deze voorbode van een Nationaal Pact voor Strategische Investeringen louter een marketingoperatie die qua concrete investeringsvoorstellen bitter weinig om het lijf heeft. Anderen bekijken het ietwat cynischer als een leuke denkoefening die om politieke redenen in een diepe schuif zal terechtkomen. Het zou echter verkeerd en onverstandig zijn om al te licht over het denkwerk van het Strategisch Comité heen te gaan. De brede linkerzijde moet zich bewust zijn van de impact en reikwijdte die het Nationaal Investeringspact op basis van de huidige krijtlijnen kan hebben.

De beleidsaanbevelingen tonen immers zeer duidelijk aan wat de top van het Belgische zakenleven van de overheden in ons land verlangt. Met stip bovenaan staat de creatie van een markt voor Publiek-Private Samenwerking (PPS) ten behoeve van investeringsfondsen. De achterliggende motivatie voor deze beleidsaanbeveling heeft niet alleen te maken met een liberaal geloof in de economische geneugten van de vrije markt. PPS is immers een manifestatie van 'financialisering'. Sinds de financiële crisis van 2007-2008 staan overheden onder immense druk om hun openbare diensten en infrastructuur via PPS en privatisering om te vormen tot privaat verhandelbare financiële activa. Volgens de Duitse socioloog Wolfgang Streeck kadert dit in de politiek gestuurde transitie van de welvaartsstaat naar een fiscale consolidatiestaat. Zetten we met het Nationale Investeringspact ook in België stappen in de richting van een economie waarin kortetermijnrisico- en winstoverwegingen van financiële actoren de bovenhand nemen? En welke alternatieven kan links naar voor schuiven?

DE SAMENSTELLING VAN HET STRATEGISCH COMITÉ

Ieder beleid vertrekt van bepaalde veronderstellingen over hoe waarde en rijkdom tot stand komen. In haar geroemde onderzoek naar investeringen en innovatie heeft de Italiaanse econome, Mariana Mazzucato, ons attent gemaakt op het dominante narratief over economische groei en vooruitgang. De afgelopen decennia slaagden grootbanken, financiële fondsen en private monopolies in de farmaceutische industrie en de digitale sector erin om zich voor te stellen als dé absolute gangmakers van welvaartscreatie. Zonder hun investeringen, ondernemingsgeest en risicozin zou onze economie op apegapen liggen. Werkende mensen en de overheid spelen in dit verhaal hoogstens een bijkomende en ondersteunende rol. Werknemers mogen tevreden zijn dat grote ondernemingen rijkdom creëren en zodoende hun jobs veiligstellen. Overheden kunnen zich best toeleggen op een goed investeringsklimaat en voor de rest niet te veel in de weg lopen. Publieke investeringen zijn niet wenselijk en overheidsbedrijven nog veel minder. De economisch onbekwame overheid heeft namelijk de kwalijke gewoonte in te zetten op slecht presterende bedrijven en niet op 'winnaars'.

Mariana Mazzucato heeft deze beeldvorming echter ontmaskerd als een mythe.1 Overheden lagen met hun organisatorische vermogens en financiële middelen vaak net aan de basis van heel wat innovatieve technologieën (zoals het internet), sectoren (zoals hernieuwbare energie) en ondernemingen (zoals Tesla). En zonder de arbeidskracht en bijdragen van werknemers zou er al helemaal geen creatie van waarde zijn.

Toch blijft het Strategisch Comité zich laven aan deze mythe. De samenstelling van het Strategisch Comité en haar werkgroepen spreekt boekdelen. In geen van beide was er kennelijk ruimte voor vertegenwoordigers van de vakbonden, terwijl werkgeversorganisaties wél goed vertegenwoordigd waren. Het Strategisch Comité nam zich ook voor om zijn 'denkoefeningen te voeden uit verschillende richtingen', door onder andere de 'sociale partners' te consulteren. Vakbonden kregen echter geen uitnodiging om rechtstreeks input te geven, hoewel zij door hun inplanting in alle economische sectoren wel degelijk over cruciale expertise beschikken. Deze halfslachtige aanpak – werkgeversorganisaties wel, vakbonden niet – is tekenend voor de erosie van het sociaal overleg, nochtans een cruciale pijler van het 'Belgische sociale model' dat het Strategisch Comité zo hoog in het vaandel draagt. Is dit wat het verstaat onder 'alle stakeholders mobiliseren' en 'een breed draagvlak creëren bij de betrokken actoren en de bevolking'?

KAPITAAL MOBILISEREN

De beleidsaanbevelingen laten zich heel duidelijk samenvatten2: geef ons minder loonkosten, minder belastingen, minder reguleringen en meer markt. Het Strategisch Comité looft de regering-Michel voor de verlaging van de patronale sociale bijdragen en de flexibilisering van de arbeidsmarkt. Op een subtiele wijze wordt ook gepleit voor een nieuwe indexsprong. De hogere inflatie in België mag immers 'zeker niet leiden tot grotere stijgingen van de loonkosten'. Dat zou immers de 'verbetering van het concurrentievermogen opnieuw aantasten.' Deze manier van denken is supply-side-economics ten voeten uit. Overheden moeten het investeerdersvertrouwen aan de aanbodzijde van de economie versterken door de kosten te drukken. Daaruit volgt meteen dat de privésector het merendeel (ongeveer 55%) van de 150 miljard euro aan investeringen moet aanbrengen. 'In België is heel veel kapitaal aanwezig', stelt het verslag. De overheid krijgt de taak om dit te mobiliseren door de risico's voor het private initiatief te minimaliseren en waar mogelijk tot nul te herleiden.

Het Strategisch Comité adviseert daartoe een versoepeling van het vergunningenstelsel en regelgevend kader om de rechtszekerheid te kunnen garanderen. Daarnaast dient de overheid ook actief op zoek te gaan naar rendabele investeringsprojecten. Er zou meer bepaald een inventaris moeten komen van het bestaande overheidspatrimonium én alle financiële participaties. Voor het Strategisch Comité is dit een voorwaarde om Publiek-Private Samenwerking (PPS) op grote schaal te kunnen toepassen. In totaal dient de overheid ongeveer 55 miljard aan investeringen voor haar rekening te nemen. Ongeveer 30% van die overheidsinvesteringen kan de vorm aannemen van PPS. Concreet zou het gaan om PPS in de (energiezuinige) renovatie van overheidsgebouwen en in (slimme want digitale) transportinfrastructuur zoals wegen en spoorwegen. Investeringsfondsen voor infrastructuuractiva spelen hierin de centrale rol. Ze dienen de financiële reserves van banken, pensioenfondsen en verzekeringsinstellingen aan te boren. In financiële kringen zou veel interesse bestaan voor deze 'nieuwe activaklasse.'

DE FISCALE CONSOLIDATIESTAAT

De beleidsadviezen van het Strategisch Comité moeten de Belgische economie verder aansluiten op een mondiale tendens die politieke economen financialisering noemen. Wolfgang Streeck brengt deze financialisering – de expansie van financiële markten, activa, praktijken en logica's – in verband met de opkomst van een 'fiscale consolidatiestaat'.3

Begin jaren 1980 ging de Amerikaanse Federal Reserve over tot een drastische verhoging van de interestvoeten om de inflatie te bekampen. Het leidde in de westerse wereld tot een stijging van de werkloosheid en een daling van de belastinginkomsten. Gezien de ontluikende globalisering gingen de meeste OESO-landen ook over tot verlaging van de vennootschapsbelasting. Financiële deregulering kon voor overheden, gewrongen tussen stijgende uitgaven en dalende belastinginkomsten, soelaas brengen onder de vorm van een gefaciliteerde publieke schuldopbouw. Zo ontstond echter een afhankelijkheidsverhouding tussen de overheid en de financiële markten. Vanaf de jaren 1990 legde de financiële sector zware besparingen op aan de overheden om de aflossing (en hernieuwing) van de schuld veilig te stellen. In de OESO-landen ging dit gepaard met dalende publieke investeringen en de privatisering van de openbare diensten. In België bedroegen de publieke investeringen in 1970 nog 5% van het bbp; in 2015 nog slechts 2,3%.4

De daling van de publieke uitgaven en investeringen werd gecompenseerd door een verdere financiële deregulering en een toename van de private schulden in de Verenigde Staten. Deze schuldenpiramide – schulden van de gezinnen en interbancaire schulden gelinkt aan de handel in financiële activa – viel met de financiële crisis van 2008 echter als een kaartenhuisje in elkaar. Wereldwijd ging er voor 1.380 miljard euro aan publieke middelen naar de redding van financiële instellingen (waaronder in eigen land KBC, Dexia, Fortis en Ethias) die zich met risicovolle beleggingen en activiteiten hadden ingelaten. De publieke schulden namen bijgevolg terug toe en het duurde niet lang vooraleer overheden terug in het vizier kwamen van de financiële markten. Tegen deze achtergrond van de verslechterende publieke financiën voltrok zich een verstrenging van het Europese begrotingsbeleid. Het vertaalt zich in nieuwe besparingen en een nog kleinere marge voor publieke investeringen.

In België opereert ook het Strategisch Comité binnen deze bezuinigingslogica, hoewel de besparingen van de afgelopen jaren niet bijdroegen tot een aanzienlijke daling van het begrotingstekort en de staatsschuld. Het stelt voor om te besparen op de 'lopende uitgaven' (zoals de sociale uitgaven) om middelen vrij te maken voor investeringsuitgaven. Ook 'het verkopen van financiële participaties' behoort tot de mogelijkheden om investeringen te financieren. Het Strategisch Comité lijkt daarmee op te roepen tot de privatisering van de Belgische overheidsbedrijven.

INFRASTRUCTUUR EN PPS

Naast de terugbetaling van de schuld verwachten de immer zenuwachtige financiële markten echter ook economische groei. De Europese Commissie zette daarom een investeringsplan op poten dat in grote mate drijft op Publiek-Private Samenwerking (PPS). Net zoals het Nationale Investeringspact van België hoopt dit zogenaamde Junckerplan zo de interesse te wekken van banken, pensioenfondsen en verzekeringsinstellingen. Sinds het begin van deze eeuw zijn deze financiële spelers inderdaad actief op een mondiale investeringsmarkt voor openbare infrastructuur. Een voorbeeld in eigen land is de privatisering van de nationale luchthaven te Zaventem in 2004. De Australische investeringsbank Macquarie verwierf 70% van de aandelen. Vandaag bezit Macquarie 36% van de aandelen, een pensioenfonds van Canadese onderwijzers (OTPP) 39% en de Belgische staat 25% +1. De openbare infrastructuur wordt omgevormd tot financiële producten die op markten verhandeld worden. Financiële investeerders gebruiken hun eigendommen om via 'special purpose vehicles' schulden aan te gaan. Daarmee kunnen ze investeringen financieren of extra dividenden uitkeren aan de aandeelhouders. Infrastructuuractiva zijn ook goed geschikt om te verpakken in verhandelbare securities omdat ze stabiele inkomensstromen genereren.5

PPS is voor financiële spelers evenzeer een aantrekkelijke manier om zich te verzekeren van stabiele inkomsten. Het is een investeringsformule waarbij de overheid een contract afsluit met een private partner om een infrastructuur of dienstverlening te financieren, bouwen, beheren en/of onderhouden. In ruil krijgt deze private partner een terugbetaling die gespreid is over vele jaren. Soms betaalt de overheid rechtstreeks, in andere gevallen strijkt de investeerder ook het geld op dat de burgers betalen voor deze dienstverlening. PPS is voor private investeerders een manier om zich met staatssteun van winst te verzekeren en voor het overige de risico's af te wentelen op de gemeenschap.

De nadelen zijn echter legio. Private investeerders zijn vooral geïnteresseerd in de meest rendabele componenten van het publieke vermogen. Deze 'cherry picking' komt vaak neer op een financiële aderlating voor minder gegadigde onderdelen van de nationale infrastructuur. Talloze onderzoeken tonen ook aan dat de kostprijs van PPS vaak hoger ligt dan wanneer overheden alles zelf financieren. Hiervoor zijn veel redenen. De belangrijkste is dat overheden goedkoper kunnen lenen dan de private sector. Bovendien is het een fabeltje dat PPS-constructies operationeel doeltreffender of efficiënter zouden zijn dan overheidsbedrijven. Studies van de Wereldbank, het IMF en de OESO geven aan dat PPS er niet in slaagt om de hogere interestkosten te compenseren.6

Het Europese begrotingsbeleid vertoont enkele merkwaardige contradicties.7 Enerzijds moeten we ons onderwerpen aan strengere schuld- en begrotingsregels die publieke investeringen quasi onmogelijk maken. Anderzijds worden lidstaten door dezelfde regels in de richting van PPS geduwd. De hogere kost van PPS voor de openbare financiën is dan opeens blijkbaar niet langer een issue. Het Strategisch Comité pleit wel voor een versoepeling die het mogelijk moet maken publieke investeringsuitgaven in de begroting te spreiden over de hele levensduur. De vraag is echter hoe geloofwaardig dit advies is. Want de strenge begrotingsregels zijn net in het belang van de banken en beleggingsfondsen waar het Strategisch Comité zo op rekent. Ze stellen deze financiële spelers in staat om via PPS renten op te strijken op kosten van de belastingbetaler en de gebruiker.

Het Junckerplan en het Nationale Investeringspact hebben tot doel om rendabele investeringsmogelijkheden te creëren voor het slapende kapitaal, door de staat open te breken en haar kerntaken af te bouwen. De privatisering van de winsten en socialisering van de risico's is echter een slecht principe om onze economie te dynamiseren. De zoektocht naar 'quick wins' verklaart waarom PPS in het recente verleden slechts 5% van de totale investeringen in openbare infrastructuur vertegenwoordigde.8 Ook voor de sector van de hernieuwbare energie heeft PPS weinig betekend. Een onderzoek van de Wereldbank toont dat tussen 1998 en 2008 slechts 4% van alle PPS-investeringen in de energiesector ging naar hernieuwbare energie.9

ALTERNATIEF INVESTERINGSPLAN

Door de vervaging van de grenzen tussen het private en het publieke – de 'plundering van het publieke domein', aldus Streeck – kan de financiële elite haar aanzienlijke vermogen verder uitbouwen. Bij iedere PPS-afbetaling stromen er publieke middelen naar de anonieme aandeelhouders van financiële instellingen. De brede maatschappelijke en partijpolitieke linkerzijde – van sp.a tot Groen en PVDA – moet daarom rekenschap nemen van de nefaste gevolgen van de financialisering van onze openbare infrastructuur. Het is een eerste voorwaarde voor de ontwikkeling van een alternatief investeringsplan.

Mariana Mazzucato biedt enkele waardevolle leidraden. Banken voldoen al lang niet meer aan het traditionele beeld dat vele mensen ervan hebben. Leningen verstrekken aan industriële bedrijven of de dienstensector is verre van een prioriteit. Tussen 1980 en 2008 waren 'asset management' en kredietverschaffing aan gezinnen de snelst groeiende financiële activiteiten. Bovendien heeft financialisering ook gevolgen voor de reële economie. Zo is het voor industriële monopolies winstgevender om financiële activiteiten te ontplooien dan te investeren in onderzoek en ontwikkeling. Dat komt de productieve groei van onze economie niet ten goede. De investeringen in de secundaire sector blijven ook in België eerder aan de lage kant door de sterkere focus op aandeelhouderswaarde.10 De netto uitgekeerde dividenden stegen met41% in 2015. Het is een ontwikkeling die het ABVV sinds lang aanklaagt, maar waar de leden van het Strategisch Comité blind voor zijn.11

Een grondige hervorming van het financiële systeem blijft dus een absolute noodzaak willen we deze tendensen ombuigen. Strengere regulering alleen is echter ontoereikend. Mariana Mazzucato pleit in dit verband voor missiegedreven overheidsbanken. In het Verenigd Koninkrijk bereidt Labour vanuit de oppositie de oprichting voor van een dergelijke 'National Investment Bank'.12 De missie ervan is duidelijk: investeren in kmo's, openbare infrastructuur, technologische innovatie en organisaties met een grote maatschappelijke meerwaarde. Labour plant daarbovenop massale publieke investeringen ter waarde van 250 miljard pond. De keuze voor publieke investeringen kadert in een bredere ambitie om de economie op een andere manier in te richten. Het quasi-monopolie van private financiers om naar eigen goeddunken investeringsbeslissingen te nemen staat opnieuw ter discussie. Veel groter kan het contrast niet zijn met het Belgische Investeringspact en het regeringsplan om Belfius Bank te privatiseren.

Mariana Mazzucato pleit voor een échte symbiotische samenwerking tussen overheid en bedrijfsleven. Vooral Denemarken is wat dat betreft inspirerend. Een bloeiende windenergiesector heeft er wortels in lokale gemeenschappen en is gebaseerd op coöperatieve, stedelijke en (kleinschalige) private bedrijven. Sommige bedrijven zijn er voor de helft in handen van een lokale overheid en voor de andere helft coöperatief.13 Waarom zou zoiets in Vlaanderen niet kunnen?

In weerwil van de mythevorming over de 'pionier-ondernemer' heeft de overheid altijd het voortouw genomen op het vlak van fundamenteel wetenschappelijk onderzoek, technologische innovatie en ontwikkeling.14 Zo is zowat alle technologie die vervat zit in onze smartphones mogelijk gemaakt dankzij DARPA, een onderzoeksprogramma van de Amerikaanse overheid. Bedrijven zoals Apple of Tesla konden vanaf het begin rekenen op overheidssteun en publiek gefinancierd onderzoek. In eigen land zou een bedrijf als Telenet onmogelijk geweest zijn zonder doortastend overheidsinitiatief. Het is belangrijk om deze rol ook te erkennen zodat private bedrijven en hun eigenaars niet langer de pluimen op hun hoed kunnen steken. Bedrijven die meesurfen op publieke investeringen moeten ook hun eerlijk aandeel belastingen betalen. Overheden behouden best een dominante aanwezigheid in de strategische sleutelsectoren van de economie. Zo kunnen we garanderen dat de vruchten van de investeringen in en door overheidsbedrijven terugvloeien naar de hele samenleving. Ook vandaag kan een breeddenkende, ambitieuze en plannende overheid het voortouw nemen om onze economische toekomst veilig te stellen. Met de juiste hefbomen kan de overheid sectoren zoals hernieuwbare energie (het aandeel daarvan is in Vlaanderen slechts 6,4%) helpen groeien ten goede van het algemene belang. We moeten haar alleen de kans geven van het te doen.

Voetnoten

Mariana Mazzucato, 'The Entrepreneurial State: Debunking Public vs. Private Sector Myths', 2011.
Nationaal Pact voor Investeringen. Verslag van het Strategisch Comité, september 2018, https://www.premier.be/sites/default/files/articles/Report_FULL-NL_WEB_FINAL.pdf.
Wolfgang Streeck, 'Buying Time. The Delayed Crises of Democratic Capitalism', 2014.
ABVV, Sociaal-economische barometer 2017, http://www.abvv.be/-/barometer-2017.
Laura Deruytter, 'Keeping financialisation under the radar? Brussels Airport, Macquarie Bank and the Belgian politics of financialised infrastructure', Masterscriptie, 2015, UGent.
David Hall, 'Why Public-Private Partnerships don't work. The many advantages of the public alternative', report commissioned by Public Services International, februari 2015. http://www.world-psi.org/sites/default/files/rapport_eng_56pages_a4_lr.pdf.
Dries Goedertier, 'De koorddans tussen begrotingsdiscipline en de privatisering van de openbare diensten', in MO*, 13/08/2015, https://www.mo.be/opinie/de-koorddans-tussen-begrotingsdiscipline-en-de-privatisering-van-de-publieke-sector.
European Investment Bank, 'PPPs and their Financing in Europe: Recent Trends and EIB Involvment', 2012, http://www.eib.org/attachments/efs/econ_note_2012_ppp_and_financing_in_europe_en.pdf.
Dries Goedertier, 'Laat hernieuwbare energie niet over aan de magie van de markt', in Apache, 30 oktober 2017, https://www.apache.be/gastbijdragen/2017/10/30/laat-hernieuwbare-energie-niet-over-aan-de-markt/.
Met dank aan Jelle Versieren (onderzoeker Universiteit Antwerpen) om mij hier aan de hand van de productierekeningen (Nationale Bank van België) op te wijzen.
https://www.tijd.be/politiek-economie/belgie/federaal/abvv-dwing-bedrijven-meer-te-investeren/9451213.html.
Labour, 'A national investment bank for Britain: putting dynamism into our industrial strategy', https://labour.org.uk/wp-content/uploads/2017/10/National-Investment-Bank-Plans-Report.pdf.
Zie over het Deense model het boeiende werk van Andrew Cumbers, 'Reclaiming Public Ownership. Making Space for Economic Democracy', 2012 en mijn bespreking daarvan met Robrecht Vanderbeeken, 'De eigendom heruitvinden' in Lava, december 2017, https://lavamedia.be/de-eigendom-heruitvinden/.
Mariana Mazzucato, 'The Value of Everything. Making and Taking in the Global Political Economy', 2018.