Bestemmingsplannen zijn een klassiek instrument van de ruimtelijke ordening die met bindende kracht de bestemming en de ontwikkelingsmogelijkheden van een plangebied vastleggen. Met bestemmingen kunnen twee aspecten van de ruimtelijke ordening in balans gehouden worden: het aanduiden van zones tot ontwikkeling – bijvoorbeeld woonzones, zones voor recreatief gebruik en bedrijventerreinen – en het beschermen van waardevolle gebieden en andere open ruimte waarin ontwikkeling niet mogelijk is. In Vlaanderen is dat tijdens de jaren 1970 gebeurd aan de hand van 25 gewestplannen die onze regio volledig bedekken.¹

Nadien zijn duizenden fragmentaire plannen van aanleg en uitvoeringsplannen gevolgd waarmee de oorspronkelijke gewestplanbestemmingen (woonzones, bedrijvenzones, landbouwgebieden, en dergelijke) werden gewijzigd of gedetailleerd. Desalniettemin is op vandaag nog steeds 80% van het Vlaamse grondgebied bedekt door de oude gewestplannen.² De oppervlakteverhouding tussen de bestemmingstypes over alle plannen samen wordt de ruimteboekhouding van Vlaanderen genoemd.³

DE RUIMTEBOEKHOUDING VAN VLAANDEREN

Uit de cumulatie van alle bestemmingsplannen is door de jaren heen een specifieke ruimteboekhouding ontstaan aan bestemde oppervlakte voor wonen, bedrijvenzones, landbouw, natuur, enzovoort. Ten tijde van de opmaak van de gewestplannen werd er door het ministerie geen ruimteboekhouding van bovenaf opgelegd over de 25 plannen heen; de bestemmingsverdeling is dus gewoonweg het bottom-upresultaat van 25 planningsprocessen waarbij talloze zones op vraag en maat van eigenaars, ondernemingen en gemeenten werden vastgelegd. Het zal tot 1994 duren vooraleer de gewestelijke administratie een nauwkeurige meting van de ruimteboekhouding uitvoert aan de hand van de eerste digitale montage van de bestemmingskaarten ( TABEL 1 , derde kolom). Sindsdien houdt het departement Omgeving de vele fragmentarisch doorgevoerde bestemmingswijzigingen nauwgezet bij.

De bestemmingsverdeling – zowel in omvang als in ruimtelijke positionering – valt echter niet overal samen met het werkelijke landgebruik. Integendeel, door een ineffectieve ruimtelijke ordening treden bijzonder grote verschillen op tussen de planologische bestemmingen en de realiteit op het terrein. Enerzijds ligt nog een grote bestemde oppervlakte open voor bijkomende woningbouw, economische ontwikkeling en gemeenschapsvoorzieningen (40.000 ha).⁴ Anderzijds is maar liefst een derde van alle ruimtebeslag (150.000 ha) terechtgekomen in openruimtebestemmingen (landbouw, natuur en bos) die daar niet voor bedoeld zijn.⁵ Naast de massale aantasting van de landbouwzones door allerlei zonevreemde activiteiten en -bouwsels werd ook een significant deel van waardevolle natuur in Vlaanderen vogelvrij verklaard door een gebrek aan een beschermende bestemming.

Hoe gevoelig dit ook kan liggen bij grondeigenaars en bepaalde sectoren, de globale ruimteboekhouding van Vlaanderen moet regelmatig door de overheid onder de loep genomen worden volgens het voortschrijdende inzicht van het beleid. Met de uitvoering van het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen (RSV, 1997) – het voorlopig enige ruimtelijke beleidsplan dat voor onze regio werd goedgekeurd – besliste de Vlaamse regering voor het eerst om een nieuwe ruimteboekhouding voorop te stellen ( TABEL 1 , tweede kolom). Deze bijsturing van de ruimtelijke verhoudingen moest volgens het RSV voltooid zijn tegen eind 2007. Er volgden in 2004 en 2011 twee herzieningen van het plan. Bij de tweede herziening werden nog enkele duizenden hectaren ontwikkelingsruimte toegevoegd voor economisch en recreatief gebruik.

ANALYSE VAN DE BESTEMMINGSPLANNEN

Wat werd er, een kwart eeuw later, van de RSV-doelstelling waargemaakt op de bindende bestemmingsplannen? Uit een vergelijking van de actuele ruimteboekhouding (2022) met de RSV-doelstelling (1997) kunnen we een aantal conclusies trekken ( TABEL 1 , vierde kolom).

Ten eerste is het areaal aan bestemde woonzones nagenoeg stabiel gebleven. De zones voor huisvesting waren al overschat.⁶ Er was dus geen nood aan significante toevoegingen. En veel lokale vragen tot uitbreiding werden succesvol afgehouden door de hogere besturen.

Verder werd de vooropgestelde uitbreiding aan recreatiezones grotendeels gerealiseerd. Ook de uitbreiding van de bedrijvenzones en havengebieden werd voor twee derden doorgevoerd. Met nog een openstaand saldo van 3.700 ha verdere economische uitbreiding en de bestaande ontwikkelingsruimte binnen de bestemde bedrijvenzones, kan men zich de vraag stellen of de opvoering van de economische programmatie in 2011 wel ruimtelijk-economisch noodzakelijk was?

Maar het meest in het oog springende deel van de ruimteboekhouding is de achterstand in herbestemming tot natuur en bos, samen goed voor een achterstand van ongeveer 28.100 ha dat al tegen 2007 moest doorgevoerd zijn, maar tot op vandaag niet werd gerealiseerd. Deze openstaande rekening staat omgekeerd evenredig tot een gelijkaardige oppervlakte aan landbouwgebied dat moest afnemen (33.500 ha). Er werden eveneens weinig harde bestemmingen omgezet aan bestaand natuur en bos; bij geen enkele van de harde bestemmingen is de totale omvang over de jaren heen afgenomen.

Momenteel nemen de groene bestemmingen (natuur, bos, overige groen) samen zo'n 15% van het Vlaamse grondgebied in. Er worden weliswaar inspanningen geleverd door de Vlaamse overheid en de andere besturen tot bijkomende natuurbestemming: de oppervlakte aan natuurzones is sinds de nulmeting van 1994 geleidelijk toegenomen met 19.200 ha, de boszones namen beperkt toe met 2.300 ha en de overige groenzones met 1.300 ha. Maar nog niet de helft van de in 1997 beoogde uitbreiding aan beschermende zones is gerealiseerd.⁷ Vooral de 'zonevreemde' bossen worden bijzonder traag van een passende bestemming voorzien. De zogenaamde AGNAS planprocessen, die moeten zorgen voor de voorziene herbestemmingen, slepen al meer dan 20 jaar aan en stuiten op verzet van de landbouwsector.

Natuur en bos is al sinds de begindagen van de bestemmingsplannen onmiskenbaar het 'ondergeschoven kind' van de Vlaamse ruimteboekhouding. Ondanks het ontstaan van de moderne milieubeweging drong in de jaren 1970 weinig van het nieuwe natuur- en milieubewustzijn door in de besluitvorming van de 25 gewestplannen. Zo raakt de werkelijke natuuroppervlakte ondermaats beschermd op de finale gewestplannen (1976-1980). De enige grootschalige actie die de Vlaamse regering – vóór het RSV – onderneemt om deze situatie bij te sturen, is het Duinendecreet (1993); een nooddecreet tot bescherming van 1000 ha bedreigde duinen. Deze 'reddingsoperatie' zal eenmalig en uniek blijven in de Vlaamse planningshistoriek. Een gelijkaardige poging om de situatie van 12.000 ha zonevreemde bossen recht te trekken (de Boskaart) wordt in 2016 al na drie dagen openbaar onderzoek stopgezet door minister-president Geert Bourgeois.

BIOLOGISCH WAARDEVOLLE NATUUR

Met de nieuwe beleidsvisie van de Bouwshift en het Beleidsplan Ruimte Vlaanderen (BRV) in het vooruitzicht, zal onvermijdelijk ook een nieuwe ruimteboekhouding voor de toekomst (2040) nodig zijn. Het overtal aan onbenutte, nog bebouwbare bestemmingen stemt immers niet meer overeen met een geleidelijke uitdoving van de verdere aansnijding van open ruimte. Zoals beschreven in het rapport van de Taskforce Bouwshift (2021), dient minstens 30.000 ha aan harde bestemmingen geneutraliseerd worden, voornamelijk door herbestemming. Een deel van deze gronden kan natuur of bos als doelbestemming hebben (potentieel 12.000 ha⁸), een ander deel kan wellicht omgezet worden tot 'bouwvrij agrarisch gebied' omdat dit het actuele landgebruik is. Een onbedoeld bijeffect van de Bouwshift is bijgevolg dat de oppervlakte aan landbouwzones niet zou afnemen, zoals in 1997 beslist, maar verder zou toenemen. Dit kan opgevangen worden door elders landbouwruimte met hoge natuurwaarde (bijvoorbeeld graslanden en wetlands) voor eenzelfde oppervlakte in de ruimteboekhouding door te schuiven naar de groene bestemmingen. De herbestemmingsoperatie, die nodig is om de Bouwshift te realiseren, kan dus in een potentiële herbestemming van ongeveer 30.000 ha aan watergevoelige gebieden, bosgebied en natuurgebied resulteren. Samen met de openstaande rekening van het RSV, betekent dit dat er al een opgave van een kleine 60.000 ha aan planologische herbestemming voor de overheden klaarligt.

Ongeveer 103.000 ha aan natuur en bos heeft geen planologische bescherming.

Dit mag veel lijken, maar de Vlaamse achterstand aan de natuurbestemming is dermate groot dat ook deze verschuiving niet volstaat. Om het verlies aan natuur- en bosoppervlakte in Vlaanderen werkelijk te stoppen, is het aangewezen dat de natuurbestemmingen zoveel mogelijk samenvallen met de biologisch meest waardevolle delen natuur van onze regio ( FIGUUR 1 ). Volgens de Biologische Waarderingskaart (2018) rest er nog op 21% van het Vlaamse grondgebied zogenaamde 'vlakdekkende natuur' in Vlaanderen die waardevol tot zeer waardevol is (284.000 ha). Door de grote mismatch tussen de planologische bestemmingen en de werkelijke hoeveelheid natuur, heeft meer dan een derde van deze waardevolle natuur op dit moment geen planologische bescherming. Ongeveer 103.000 ha aan natuur en bos heeft bijgevolg geen planologische bescherming, en indien ook de natuurwetgeving tekortschiet om ze te beschermen – denk maar aan het bosdecreet en het vegetatiebesluit – dan is deze bestaande natuur vogelvrij verklaard.⁹

AARDVERSCHUIVING IN RUIMTEBOEKHOUDING NODIG

In een recente studie van het INBO¹⁰ wordt een toekomstscenario naar voor geschoven waarbij maximaal wordt ingezet op de ontwikkeling van natuur binnen het Natura 2000-netwerk en de Gewenste Natuur- en Bosstructuur (GNBS). Deze toekomstgerichte natuurstructuur zou een oppervlakte vertegenwoordigen van 383.450 ha of 28% van het grondgebied. Ook het Klimaatpanel stelde reeds in 2019 een beschermingsdoelstelling van deze grootteorde voor (25% van het grondgebied). Europa schakelt met haar Biodiversiteitsstrategie 2030 nog een versnelling hoger: voor de Atlantische zone – waar Vlaanderen toe behoort – wordt een oppervlaktedoel vooropgesteld van 30% beschermde natuurgebieden tegen 2030. Momenteel beslaan de beschermde gebieden in Vlaanderen slechts 2% aan reservaten en 12% andere natuurgebieden (SBZ, duinen, VEN, RAMSAR).

Indien een significant deel van de Europese oppervlaktedoelstelling ook een planologische vertaling moet krijgen, dan is er een aardverschuiving in de ruimteboekhouding van Vlaanderen nodig. Een fundamentele vraag is dus hoeveel van de zonevreemde natuur een planologische groenbestemming moet krijgen om aan de natuurdoelstellingen te kunnen voldoen? In veel gevallen blijkt het bosdecreet, vegetatiebesluit en dergelijke immers onvoldoende bescherming te bieden tegenover een afwijkende planologische bestemming. De natuurwaarde moet dan op het terrein wijken, na een 'compensatie' die ecologisch gezien geen waarde heeft of niet eens tot stand komt.¹¹ Een ondersteunende, planologische herbestemming van wat er nog aan natuur rest, verdient dus de voorkeur, ook in functie van een coherent en duidelijk beleid naar de burger.¹²

Zowel de planologische groenbestemmingen (vanuit het ruimtelijk beleid), als de gebiedsgerichte beschermingen (vanuit de natuurwetgeving) beslaan op dit moment niet meer dan 14 à 15% van het Vlaamse grondgebied. Om tot een toekomstgerichte natuurstructuur te komen voor Vlaanderen is maar liefst een verdubbeling nodig van de huidig beschermde natuuroppervlakte. Omwille van een adequate bescherming en een coherent beleid naar de burger, is het aangewezen dat een significant deel daarvan volgt in de ruimteboekhouding. Met de achteruitgang van de biodiversiteit¹³ en de ecologische problemen die onze regio boven het hoofd aan het groeien zijn, is een veel snellere bescherming van de open ruimte, en meer specifiek van de natuurruimte, urgent geworden.

VOETNOTEN

1. Lacoere P. (2020). De 25 gewestplannen, een collage van ruimtelijk overaanbod. Het ontstaan en de evolutie van het overaanbod aan woonzones in de Vlaamse gewestplannen (1969-2019), Ruimte en Maatschappij 11 (4).↑
2. Pisman A., Vanacker S., Willems P., Engelen G. & Poelmans L. (Eds). (2018) Ruimterapport Vlaanderen (RURA). Een ruimtelijke analyse van Vlaanderen. Brussel: departement Omgeving.↑
3. https://indicatoren.omgeving.vlaanderen.be/indicatoren/ruimteboekhouding-rsv.↑
4. Lacoere P., Zurita Hurtado O., Engelen G., Stal C., Paelinck M. (2021). Rapport 1. Ruimtebeslag & Risico op bijkomend ruimtebeslag, HOGENT.↑
5. Bomans K., Dugernier M., Debacker W., Poelmans L., De Nocker L., De Weerdt Y. & Hoppenbrouwers M. (2017). Uitwerken van beleidsinstrumenten voor het verminderen van het ruimtebeslag in de open ruimte.↑
6. Lacoere P. (2020), Op. Cit., Ruimte en maatschappij 11 (4).↑
7. https://www.vlaanderen.be/inbo/indicatoren/oppervlakte-extra-planologisch-groengebied.↑
8. Lacoere P., Zurita Hurtado O., Engelen G., Stal C., Viaene P., Paelinck M. (2021). Rapport 2. Kwalitatieve analyse & Strategische neutralisatie Ruimtebeslagrisico, HOGENT.↑
9. Decleer K. (2020) Lezing Vlaanderen heeft nood aan robuuste natuur, zie https://www.youtube.com/watch?v=tGHlCo7NjKg.↑
10. Decleer K., Wils C., Wouters J., Maes D. (2022). Naar meer robuuste Vlaamse natuur? Verkennende studie met aanbevelingen in het kader van de evaluatie van de gewestelijke instandhoudingsdoelstellingen. Rapporten van het Instituut voor Natuur- en Bosonderzoek 2022 (17). Instituut voor Natuur- en Bosonderzoek, Brussel.↑
11. Rekenhof (2016) Ontbossing en compensatie. Uitvoering van de compensatieplicht bij ontbossing en werking van het Bossencompensatiefonds en Pano (2022) Bomen gedwarsboomd , zie https://www.vrt.be/vrtnws/nl/2022/02/22/pano-bomen/.↑
12. Het Grondwettelijk Hof stelde al meermaals dat 'het wenselijk kan worden geacht, vanuit het oogpunt van een coherente regelgeving, dat de ruimtelijke bestemming van een gebied is afgestemd op de beschermingsvoorschriften die in dat gebied van toepassing zijn en dat bijgevolg, wanneer de ruimtelijke bestemming ten gevolge van de beschermingsvoorschriften niet meer kan wordengerealiseerd, de ruimtelijke bestemming dienvolgens wordt aangepast' Inzake regelgeving natuur: GwH nr. 31/2004, 3 maart 2004, BS 16 maart 2004, overw. B.3.3 en GwH nr. 90/2009, 28 mei 2009, BS 27 juli 2009, overw. B.5; inzake regelgeving water: GwH nr. 32/2005, 9 februari 2005, BS 28 februari 2005, overw. B.5.↑
13. Schneiders A., Alaerts K., Michels H., Stevens M., Van Gossum P., Van Reeth W., Vught I. (2020). Natuurrapport 2020: feiten en cijfers voor een nieuw biodiversiteitsbeleid. Mededelingen van het Instituut voor Natuur- en Bosonderzoek 2020 (2). Brussel.↑

Samenleving & Politiek, Jaargang 29, 2022, nr. 7 (september), pagina 61 tot 66

• natuur
• Vlaanderen
• ruimtelijke ordening

RUIMTELIJKE ORDENING

Hoe lokale politici het ruimtelijk beleid uithollen

Tristan Claus en Hans Leinfelder

Wat te doen met de villa's in Brasschaat?

Herman Lauwers en Wim Van Der Steen

Eens verkavelen, altijd verkavelen

Pascal De Decker

Gidsland Nederland?

Ries Van der Wouden

Minder kantoren, meer woningen

Kristiaan Borret

De weg naar de toekomstbestendige stad

Oana Bogdan

Schopt u e-commerce mee naar een duurzaam en innovatief bedrijfsmodel?

Marie Desrousseaux

Oosterweel, een project van de vorige eeuw

Wouter Van Dooren

De Lijn is verloren gereden in een versnipperde regio

Marjolein Hantson en Eva Van Eenoo

Wat het mestactieplan ons leert over het stikstofplan

Jos Ramaekers

De politieke knoop van Ventilus

Guy Vloebergh

Help, iemand eet het landbouwland op!

Kathleen Van de Werf en Mieke Nolf

Verdubbel de huidig beschermde natuuroppervlakte

Peter Lacoere

Hoe we water beter kunnen vasthouden

Steven Broekx

Tereos in Aalst: anomalie in tijd en ruimte

Dieter Janssens