De overheid heeft decennialang verspreid wonen getolereerd, zelfs gestimuleerd, maar geeft nu de boodschap dat ze er niet langer een bus kan laten rijden.
© Filip Claessens
De Lijn zit in zwaar weer. Waar de Brusselse MIVB stijgende reizigersaantallen en een groeiende reizigerstevredenheid kan voorleggen, daalt het aantal reizigers van De Lijn sinds 2010 en tonen de gebruikers zich kritisch voor de dienstverlening. Dat zo'n cruciale poot van ons mobiliteitssysteem in een sukkelstraatje is beland, heeft een waaier aan oorzaken. In het kader van dit themanummer over ruimtelijke ordening beperken we ons tot het analyseren van de ruimtelijke component en de schier onmogelijke taak die De Lijn is toebedeeld: meer reizigers sneller vervoeren, met een beperkt exploitatiebudget, onder de druk van een hogere kostendekkingsgraad, en dit in bijzonder gefragmenteerd landschap.
OPENBAAR VERVOER IN EEN VERSNIPPERDE REGIO
De vergelijking met de MIVB is niet helemaal correct. De MIVB opereert immers in een dense grootstedelijke context, met een concentratie aan mensen, functies en voorzieningen. Dit is een ideale voedingsbodem voor openbaar vervoer, dat floreert in omgevingen met hoge dichtheden, nabijheid en bewandelbaarheid. Dergelijke gebieden zijn in Vlaanderen beperkt tot de kernen van steden en gemeenten. De Vlaamse ruimtelijke context wordt namelijk sterk gekenmerkt door 'urban sprawl' en versnippering: een wildgroei van woningen langs linten en in verkavelingen, en een ongestructureerd lappendeken van industriegebieden, kantoren en andere bedrijvigheid waartussen landbouw en natuur gewrongen zitten. Dit zorgt ervoor dat voor een groot aandeel van de verplaatsingen de auto het meest aangewezen, het snelste of zelfs het enig mogelijke vervoersmiddel is. Volgens het Onderzoek Verplaatsingsgedrag gebeuren slechts 4,2% van alle verplaatsingen in Vlaanderen met bus of tram. Voor veel mensen bestaat de bus of tram dus niet, en het is niet toevallig dat die mensen voornamelijk wonen in de meest autoafhankelijke provincies Limburg en West-Vlaanderen.
VAN BASISMOBILITEIT NAAR BASISBEREIKBAARHEID
Als uitweg voor de immense ecologische opgave, en het streven van de Vlaamse regering om de congestie te verminderen, kijkt de overheid naar het openbaar vervoer. Centraal in dit verhaal staat een ingrijpende herstructurering van de werking van het openbaar vervoer, samen te vatten onder de noemer 'basisbereikbaarheid', als alternatief voor 'basismobiliteit'.
Het decreet basismobiliteit (1999) verankerde het recht op mobiliteit bij wet via het voorzien van een minimumaanbod openbaar vervoer. De maximumafstand tot bushaltes, de minimumbediening en de maximale wachttijd werden bepaald en juridisch afdwingbaar gemaakt. Via een uitbreiding van de gratis abonnementen en tariefverminderingen werd ook aan de kostenzijde het aanbod toegankelijker gemaakt. Het effect op de reizigersaantallen was aanzienlijk: in 2010 vervoerden de bussen en trams van De Lijn meer dan dubbel zoveel reizigers ten opzichte van 2000, bij de start van 'basismobiliteit'.
Het decreetbasisbereikbaarheid (2019) vertrekt vanuit een andere logica. Waar basismobiliteit werd beschouwd als aanbodgestuurd (openbaar vervoer wordt over het hele grondgebied aangeboden), is de logica achter basisbereikaarheid vraaggestuurd: openbaar vervoer wordt enkel aangeboden daar waar de vraag, of het reizigerspotentieel, voldoende hoog is. De werking van het openbaar vervoer wordt hertekend volgens een hiërarchische logica waarbij het treinnet als de ruggengraat van het openbaarvervoernetwerk wordt beschouwd. De Lijn moet via een kernnet de centra en belangrijkste attractiepolen van voorstedelijke en interstedelijke gebieden verbinden, met de lijnen van het aanvullende net als connectie met kleinere kernen en bestemmingen. Gebieden die niet gedekt worden door dit net worden bediend door 'Vervoer op Maat', een verzamelnaam voor flexibele, vraaggestuurde systemen zoals busjes en taxi's, maar ook vervoer voor mensen met speciale noden, fiets- en autodeelsystemen, die de vervoersvraag van mensen in gebieden en op momenten zonder vast aanbod moet opvangen. De Lijn verwordt binnen dit verhaal tot 'exploitant' van het bus- en tramnet, een voornamelijk uitvoerende taak. Vervoer op Maat wordt uitbesteed aan private partners. De regie, het beslissingsrecht, verschuift naar het departement Mobiliteit en Openbare Werken (dMOW) én naar de lokale besturen. Daar waar spoorvervoer een federale bevoegdheid blijft, is het dMOW zelf die het kernnet van belangrijke buslijnen bepaalt. De lokale besturen bepalen in vijftien nieuw opgerichte vervoerregio's het aanvullend net en het Vervoer op Maat voor alle gemeenten binnen hun vervoerregio.
De Lijn verwordt binnen dit verhaal tot 'exploitant' van het bus- en tramnet, Vervoer op Maat wordt uitbesteed aan private partners.
WIE HEEFT BAAT BIJ BASISBEREIKBAARHEID?
De onderbouwing van basismobiliteit was bij uitstek sociaal: openbaar vervoer moest drempels voor deelname aan het maatschappelijk leven reduceren. Dat bus en tram auto's van de weg zouden halen en de bereikbaarheid van steden en economische centra konden verbeteren, was een welkome bonus. Met de wijzigende samenstelling van de Vlaamse regering (vanaf 2014) verschoof de focus op de rol van het openbaar vervoer naar het bestrijden van congestie – een economische doelstelling – en het bevorderen van duurzame verplaatsingen als ecologische doelstelling. De sociale rol raakte de voorbije jaren in het defensief.1
Nochtans is het belang ervan niet te onderschatten. Openbaar vervoer zorgt immers voor het aanbieden van een minimum aan mogelijkheden om deel te nemen aan het maatschappelijk leven, zonder het bezit of gebruik van een auto. Zelfs in een land als België, waar gemiddeld ruim één auto per twee inwoners rondrijdt, gaat het om een belangrijk deel van de bevolking. Wie te jong of te onbemiddeld is, of kampt met een fysieke beperking, rijdt niet met de auto. En wie deel uitmaakt van een gezin met een auto, kan die daarom nog niet naar believen gebruiken. Een deel van de bevolking geraakt zonder openbaar vervoer niet op de bestemming, of de korf van mogelijke bestemmingen zou een stuk kleiner zijn mocht er geen openbaar vervoer bestaan. Het Onderzoek Verplaatsingsgedrag Vlaanderen (OVG) toont aan dat de gebruiksfrequentie van de bus varieert volgens inkomensklasse: lagere inkomensgroepen gebruiken vaker de bus dan hogere inkomensgroepen. Uit de verplaatsingsdagboekjes van het OVG kunnen we afleiden dat 93% van de volwassenen die een verplaatsing maakten met het openbaar vervoer (n=87) op dat moment geen auto ter beschikking had. Verder geeft onderzoek naar profielen van vervoersarmoede aan dat bij de specifieke doelgroep van mensen die zich doorgaans minder dan twee keer per week buitenshuis verplaatsen, het percentage van mensen die een abonnement van De Lijn bezitten hoger ligt (38%).2 Bij de belbusgebruikers zien we dat 62% niet over een wagen beschikt, en 22% niet over een fiets. 61% van de belbusreizigers heeft geen alternatief. Een vijfde van de ondervraagde gebruikers gaf 'werk' aan als voornaamste motief.3 De belbus is voor deze groep dus niet zomaar een leuk hebbedingetje.
Bij de belbusgebruikers zien we dat 62% niet over een wagen beschikt, en 22% niet over een fiets. 61% van de belbusreizigers heeft geen alternatief.
Desondanks zal basisbereikbaarheid zorgen voor een groter aanbod voor wie zich nu al op verschillende manieren kan verplaatsen, en een beperkter aanbod voor wie verder van het kernnet woont. Er moeten nu eenmaal keuzes gemaakt worden, want basisbereikbaarheid moet budgetneutraal worden uitgerold. Er verschenen inmiddels tal van bewonersgroepen die protesteren tegen het verdwijnen van de halte in hun buurt. Het schrappen van haltes is overigens geen louter landelijk of randstedelijk verhaal. Ook in erg verstedelijkte gebieden zullen sommige reizigers langer moeten stappen naar een halte.
DE LIJN IS EEN VERWAARLOOSD LIEF
Er werd de afgelopen jaren snoeiharde kritiek gegeven op bussen die leeg zouden rondrijden en inefficiënte kronkelende spaghettilijnen die het kleinste gehucht aandoen en voor tijdverlies zorgen. Dat lage bezettingsgraden veroorzaakt worden door verspreide bebouwing en het ontbreken van activiteitenclusters wordt amper benoemd, noch wordt de complexiteit van het organiseren van performant openbaar vervoer in woongebieden met lage dichtheden erkend. De overheid heeft decennialang verspreid wonen getolereerd, zelfs gestimuleerd, maar geeft nu de boodschap dat ze er niet langer een bus kan laten rijden.
Ook het vraaggestuurde aanbod vanuit de principes van het decreet Basisbereikbaarheid biedt op deze versnippering geen antwoord. Hoewel de buslijnen zich op locaties met de grootste vraag concentreren, houdt de verandering weinig rekening met het gewenste ruimtelijk beleid. Mogelijks bieden de Regionale Mobiliteitsplannen, waarin per vervoerregio het mobiliteitsbeleid op langere termijn uitgetekend wordt, hier wel kansen tot afstemming met het ruimtelijk beleid. We stellen ons ook de vraag in welke mate de verwachtingen met betrekking tot congestie en CO₂-uitstoot zullen worden waargemaakt. De OV-plannen van de verschillende vervoerregio's ondersteunen dit voorbehoud: in de helft van de vervoerregio's is de groeiprognose van het aantal reizigers nauwelijks 5%. De voorziene groei van het aantal reizigers is over de grote lijn eerder mager, maar de hervorming zal wel een sociale impact hebben. De flexbussen en flextaxi's van het Vervoer op Maat zullen weliswaar een deel van de vragen opvangen, maar zijn bijna een aalmoes. Je moet erom smeken, en geluk hebben dat je je rit krijgt. Wat de huidige reizigers van De Lijn echter verlangen is een uitgebreidere dienstregeling, een korte en betrouwbare reistijd, haltes in de buurt en een lage kostprijs.4
De flexbussen en flextaxi's van het Vervoer op Maat zullen weliswaar een deel van de vragen opvangen, maar zijn bijna een aalmoes.
Voorts heerst er een schijnbaar onvermogen (of weigering?) om het openbaar vervoer te beschouwen in relatie tot andere modi of in de context van overkoepelend mobiliteitsbeleid. De Vlaamse Regering blijft tot nader order achter de vlag van het 'verleiden' lopen om mensen uit de auto te krijgen, terwijl erg duidelijk is aangetoond dat dat verleiden enkel werkt als er tegelijkertijd ook autorestrictieve maatregelen worden genomen. Het verleiden mondde sowieso al niet uit in een mooi liefdesverhaal. Investeringen in belangrijke, zelfs voor de veiligheid noodzakelijke, projecten op het openbaar vervoersnet moesten de afgelopen jaren noodgedwongen uitgesteld of geschrapt worden. Besparingen leidden tot een schrijnend gebrek aan onderhoud, waardoor belangrijke tramlijnen werden ingekort of de snelheid moest worden verlaagd. Halteaankondigingen zijn er nauwelijks, of blijken onbetrouwbaar. Sommige trams zijn nog steeds niet toegankelijk voor mensen met kinderwagens of rolstoelen. Zo zijn er tal van operationele problemen die losstaan van ruimtelijk of mobiliteitsbeleid, maar waar geen antwoord op komt. De Lijn is een verwaarloosd lief dat de kans niet krijgt om zich aantrekkelijk te tonen.
OPENBAAR VERVOER ALS RICHTINGGEVEND VOOR HET RUIMTELIJK BELEID
De catch 22 waarin we ons bevinden is duidelijk: wanneer we opteren voor snel en efficiënt openbaar vervoer dat geconcentreerd zit op de assen met het hoogste potentieel, dan lopen we het risico dat de bus onbereikbaar wordt en sommige mensen dus niet meer zullen kunnen rekenen op deze publieke dienst. Wanneer we het andere spoor volgen, 'overal' openbaar vervoer, dan stoten we op de ruimtelijke versnippering die een performante organisatie onmogelijk maakt. In deze ruimtelijke context is het quasi onmogelijk om zowel de sociale, als economische en ecologische doelstelling voor het openbaar vervoer waar te maken.
Om die rollen te laten samenvallen, is een fundamentele kentering nodig, die volgens ons uit minstens vier aspecten moet bestaan.
Ten eerste, het loslaten van de bugetneutraliteit. Het openbaar vervoer heeft een hoger exploitatie- en investeringsbudget nodig om de haar opgelegde ambities waar te maken. Zo blijft er een kwalitatief openbaar vervoersaanbod, ook daar waar het niet economisch, maar wel sociaal rendabel is.
Ten tweede, het operationaliseren van de principes die vastgelegd werden in het Beleidsplan Ruimte Vlaanderen: kernversterking, verdichten op locaties die nu al goed bereikbaar zijn met het openbaar vervoer en/of die een minimum aan basisvoorzieningen hebben. Op die manier wordt openbaar vervoer richtinggevend voor ruimtelijke ontwikkeling, in plaats van vraagvolgend.
In het verlengde daarvan ligt ons derde voorstel: een stop op randstedelijke shoppingcentra, baanwinkelconcentraties en autogeoriënteerde ontwikkelingen langs snel- en gewestwegen. Hier moet het roer snel en drastisch om.
Ten slotte: een flankerend mobiliteitsbeleid dat meer doet dan 'verleiden', maar een actief beleid voert dat autogebruik reduceert en De Lijn opnieuw waardeert als duurzame publieke dienst.
VOETNOTEN
- Voor een uitgebreide analyse over deze verschuiving: zie Van Eenoo, E., Boussauw, K. & Fransen, K. (2022), Verschuivende visies op de functie van het openbaar vervoer in Vlaanderen: voor wie is de bus essentieel? In Bassens, D. & De Boeck, S. (2022), De essentiële economie. Motor voor een sociaal-ecologische transitie, ASP, Brussel.↑
- Zie Fransen et al. (2021), Minder Mobiel, een bewuste keuze? Op zoek naar mobiliteitsbarrières die een volwaardige maatschappelijke participatie hinderen. Leuven: Mobiel 21.↑
- Evaluatie belbus. Onderzoek bij 1462 belbusgebruikers, 2014, GfK voor De Lijn.↑
- Persona's en potentieel. Driversonderzoek bij 2500 Nederlandstalige Belgen 18+, dec '21- jan '22, De Lijn.↑
Samenleving & Politiek, Jaargang 29, 2022, nr. 7 (september), pagina 42 tot 46
RUIMTELIJKE ORDENING
Abonneer je op Samenleving & Politiek
Het magazine verschijnt 10 keer per jaar; niet in juli en augustus.
Proefnummer? Factuur? Contacteer ons via
info@sampol.be
of op 09 267 35 31.
Het abonnementsgeld gaat jaarlijks automatisch van je rekening. Het abonnement kan je op elk moment opzeggen. Lees de
Algemene voorwaarden.
Je betaalt liever via overschrijving?
Abonneren kan ook uit het buitenland.
*Ontdek onze SamPol draagtas.